Дослідження взаємодії центральної та регіональної влади в галузі культури та розробка пропозицій щодо вдосконалення партнерства держави, регіональних органів культури і “третього сектора”


О.Гриценко, В.Солодовник

Основні завдання:

  1. Аналіз сучасних тенденцій у розвитку культури в регіонах, виявлення основних проблем, що існують у процесах взаємодії органів управління галуззю різних рівнів, огляд підходів до побудови такої взаємодії, застосовуваних у вітчизняній та зарубіжній практиці.
  2. Аналіз існуючих взаємин між державним і недержавним секторами в культурі; аналіз шляхів та перспектив формування юридичних та інституційних рамок для забезпечення постійного діалогу держави та громадянських структур культурно-мистецького середовища.
  3. Підготовка рекомендацій для органів законодавчої та виконавчої влади щодо інституційного, законодавчого забезпечення міжрегіональної координації культурної політики, щодо розбудови партнерства держави, органів місцевого самоврядування і “третього сектора” задля сталого розвитку національної культури.
І. Сучасний стан взаємин центральної та регіональної влади в галузі культури

Необхідність прискорення поступу України шляхом сталого розвитку, господарчого зростання, поєднаного з активною соціальною політикою держави, демократизацією всіх складових суспільного життя потребує формування якісно нової державної регіональної політики, розвитку партнерства між державою та структурами громадянського суспільства, організаціями “третього сектора” у сфері культури.

Це вимагає вдосконалення механізмів координації - з одного боку, між різними відомствами, центральними органами виконавчої влади щодо розвитку певних регіонів, з іншого ж – між центральними та місцевими органами виконавчої влади й органами самоврядування в узгодженні стратегічних цілей та пріоритетів культурного розвитку, який у наш час є ключовим складником суспільного розвитку. Оскільки ж більшість закладів культури України перебувають у власності територіальних громад, то особливого значення набуває питання координації та взаємодії усіх згаданих владних структур у сфері культуpи та культурної політики.

З метою з’ясування сучасних тенденцій у розвитку культури в регіонах, виявлення основних проблем, що існують у процесах взаємодії та співробітництва органів управління галуззю різних рівнів, було проведено дослідження сучасного стану культури в регіонах та регіональної політики державної влади.

Дослідження проводилися на основі вивчення широкого масиву інформації про взаємодію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій “третього сектора” в сфері культури. Здійснювався моніторинг розвитку нормативної та інституційної бази у вказаній сфері, практичних заходів виконавчої влади у сфері регіональної культурної політики.

1.1. Інституційне підгрунтя міжвідомчої та регіональної координації

Система державних органів у сфері культури включає Міністерство культури і мистецтв України, якому прямо підпорядковані понад 130 національних та державних установ, закладів, підприємств культури і мистецтва, а також 24 обласних і 2 міських (Київ та Севастополь) управлінь культури, які мають подвійне підпорядкування – Міністерству культури і мистецтв України та відповідним обласним, Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям. У свою чергу, обласним і міським управлінням культури підпорядковані районні відділи культури, що є структурними підрозділами районних державних адміністрацій. В Автономній Республіці Крим діє Міністерство культури АРК, підпорядковане Раді Міністрів Автономної Республіки Крим (питання музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників віднесено Конституцією України до сфери нормативного регулювання АРК).

Актуальними й гострими залишаються проблеми міжвідомчої взаємодії у культурній сфері, значні ділянки якої опинилися поза впливом Мінкультури (зокрема, книговидавнича справа, засоби масової інформації, особливо електронні, які в наш час стали головним каналом культурної комунікації для широкого загалу).

Після зруйнування старого радянського механізму влади, досі не створено нового цілісного механізму вироблення та здійснення державної культурної політики, який би охоплював усі зазначені ділянки культурного життя. Формально культурними питаннями у системі державної виконавчої влади "відають" кілька відомств: ¬¬¬Міністерство культури і мистецтв, Міністерство освіти і науки, Держкомітет з інформаційної політики, видавничої справи та телерадіомовлення, а також місцеві органи державної влади та самоврядування (зокрема, облуправління та райвідділи культури).

Фактично єдиними координуючими державними органами у цій сфері донедавна були Служба з питань гуманітарної політики Адміністрації Президента України та апарат Віце-прем'єр-міністра з питань гуманітарної політики, - втім, вони опікувалися також охороною здоров'я, соціальним захистом, наукою, освітою тощо.

На рівні Верховної Ради України питаннями культури опікується Комітет з питань культури і духовності, на рівні обласних та місцевих рад найчастіше діють постійні комісії з гуманітарних питань (опікуються також питаннями освіти, медицини, соціального захисту). Однак ці органи, як правило, не належать до найвпливовіших у системі представницької влади.

Яскравим прикладом нецілісності державної політики щодо культури є той факт, що така першорядна ланка національної культури, як література, що впродовж минулих століть відіграла унікальну роль у процесах націєтворення, взагалі опинилася практично поза «опікою» органів державної виконавчої влади. Національна спілка письменників України, яка в минулому відігравала роль своєрідного «міністерства літератури», сьогодні дедалі більше набуває рис творчої асоціації (до того ж - однієї з декількох), що об’єднує письменників (і має вельми обмежені фінансові можливості). А окремі функції підтримки літератури виявилися розпорошеними між декількома органами виконавчої влади (Мінкультури, Міносвіти і науки, Держтелерадіо), причому для жодного з названих органів ці функції не є пріоритетними.

За розмірами видатків на культуру й мистецтво та кількістю підпорядкованих їм закладів деякі регіональні управління культури (наприклад, міське у столиці Києві) можна порівняти з Міністерством культури і мистецтв, однак загалом регіональна культурна інфраструктура має інакший вигляд, аніж та, що перебуває в загальнодержавній власності: в регіонах кількісно домінують клубні заклади, бібліотеки, кінотеатри та школи естетичного виховання. Практично у всіх обласних центрах існують театри, краєзнавчі, історичні та художні музеї, філармонії, а в найбільших містах (Львів, Харків, Одеса, Донецьк, Дніпропетровськ) - ще й оперні театри та симфонічні оркестри. Очевидно, що роль такої потужної інфраструктури в розвитку національної культури - важко переоцінити, а тому Уряд, зокрема - Міністерство культури й мистецтв не можуть втрачати на неї свого впливу.

Формально регіональні органи управління культурою перебувають у подвійному підпорядкуванні – ОДА та Мінкультури, однак вплив і роль останнього – доволі слабкі. Тому Мінкультури усі останні роки намагалося вибудувати якісь нові механізми регіональної політики.

1.2. Механізми регіональної політики, застосовувані Міністерством

Питання взаємодії Міністерства культури і мистецтв з регіональними органами культури були постійним об’єктом уваги Мінкультури – принаймні свідченням цього може служити той факт, що в 2001-2003 рр. на 24 засіданнях колегії Мінкультури було розглянуто 34 питання, пов’язані з діяльністю культурно-мистецьких установ і закладів у регіонах (тобто практично кожне четверте з розглянутих питань).

З огляду на обмеженість своїх фінансових та організаційних можливостей щодо впливу на розвиток культури в регіонах, Мінкультури України удавалося до такого механізму культурної політики, як здійснення “ролі лідера” в конкретних культурницьких ініціативах, тобто пропонувало регіонам застосувати у себе механізми та заходи, вже апробовані на загальнодержавному рівні – такі, наприклад, як цільові програми розвитку культури, стипендії та гранти для талановитих митців тощо.

На сьогоднішній день у більшості областей, у багатьох містах розроблені й затверджені регіональні програми розвитку культури. Подібні програми багатьох областей, зокрема - Вінницької, Одеської, Івано-Франківської, Чернівецької, Кіровоградської, - мають чітку побудову, конкретизовані, у вступній частині містять аналіз стану галузі і визначення конкретних завдань. У них передбачено зміцнення матеріально-технічної бази закладів культури, підтримку творчих спілок та творчої молоді, професійного мистецтва, підготовку та перепідготовку кадрів, охорону культурної спадщини, організацію змістовного дозвілля населення та ін.

У багатьох областях (Одеська, Харківська, Черкаська, Сумська) засновані щомісячні стипендії митцям та творчій молоді, а в Чернігівській області - щомісячно виплачуються стипендії членам творчих спілок.

У 2003 р. Міністерством проведено Всеукраїнський конкурс-огляд сільських клубних закладів. На розгляд журі надійшли матеріали про 45 кращих сільських клубних закладів з 24 областей та АР Крим.

Мінкультури надає також підтримку – фінансову та методичну - фестивалям та іншим мистецьким заходам, що проводяться в регіонах. Загалом фінансова підтримка Міністерства у проведенні регіональних культурницьких заходів у 2001 р. сягнула 3,2 млн. грн., у 2002 р. – 2,8 млн. грн., у 2003 р. – 5,0 млн. грн. Втім, це складало загалом 1.5% - 2.5% від суми загальних видатків Мінкультури, і якусь частку відсотка загальних видатків на культуру в місцевих бюджетах. З іншого боку, така допомога Мінкультури часто виявлялася життєво важливою для окремих заходів.

Про потребу більшої скоординованості в регіональній політиці та потужнішого впливу Міністерства на процеси в регіонах свідчить і те, що до Мінкультури щороку надходить кілька сотень звернень від регіональних органів культури. Переважна більшість їх стосується поточних питань функціонування галузі. Натомість серед крупних проблемних питань - фінансування галузі та оплата праці. Облдержадміністрації та обласні управління культури у своїх зверненнях до Міністерства, інших центральних органів державної влади постійно наголошують на незабезпеченості місцевих бюджетів видатками на фінансування культурних потреб. Тому Міністерством неодноразово піднімалося перед Урядом питання істотного вдосконалення діючої методики розрахунку обсягів видатків на культуру і мистецтво, зокрема - запровадження потреба у корегуючих коефіцієнтах при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. У науковому аналізі практики формування бюджетних видатків на культуру та в розробці пропозицій щодо її реформування активну участь брали фахівці УЦКД.

Ще одним елементом нової моделі стосунків Мінкультури з регіонами може стати Координаційна рада з питань регіональної політики при Міністерстві культури і мистецтв як дорадчий орган у виробленні стратегії і тактики нашої спільної діяльності.

Важливим елементом такої нової моделі стає також укладення угод між Мінкультури та обласними державними адміністраціями про взаємодію у вирішенні проблем розвитку культурно-мистецької сфери регіонів. У цьому експерименті погодились взяти участь три регіони – Харківська, Одеська і Рівненська області.

1.3. Проблеми оцінки рівня регіонального культурного розвитку та здійснення культурної політики в регіонах

Питанням взаємодії з регіонами було спеціально присвячене засідання Колегії Мінкультури 27 жовтня 2003 року. В постанові колегії № 10/3 “Про поліпшення взаємодії з регіональними органами культури” було відзначено, що Міністерство має недостатній вплив на формування видатків на культуру в місцевих бюджетах, на зміцнення матеріально-технічної бази закладів культури в регіонах. Тому, з метою поліпшення співпраці з регіонами при формування плану роботи Міністерства визнано за доцільне проводити щороку не менше двох виїзних засідань колегії в регіонах. У червні 2004 р. така колегія відбулася у Рівному.

Згідно із згаданою Постановою Колегії № 10/3 від 27.10.03 з питання взаємодії з регіонами, Українським центром культурних досліджень протягом 2004 року розроблені пропозиції щодо системи показників рівня культурного розвитку регіонів та оцінки роботи місцевих органів культури (див.Додаток 1).

Проведено також аналіз діючої системи статистичної та фінансової звітності закладів та організацій культури на предмет інформаційної забезпеченості пропонованої системи показників (див. Таблицю 1).

Таблиця 1.

Назва показника Статистичні, звітні, інші документи, що містять дані для визначення показника
Фінансові показники
Питома частка видатків на культуру у ВВП або валовій доданій вартості регіону, %; Рішення сесій місцевих органів самоврядування “Про обласний (районний, міський, селищний, сільський) бюджети”
Питома частка видатків на культуру в загальних видатках місцевих бюджетів регіону, % Рішення сесій місцевих органів самоврядування “Про обласний (районний, міський, селищний, сільський) бюджети”
Питомі бюджетні видатки на культуру на одного мешканця регіону, грн. Рішення сесій місцевих Рад “Про обласний (районний, міський, сільський) бюджет” та Дані перепису населення по області, регіону.
Сума зароблених закладами культури і мистецтва коштів (за надання платних послуг у сфері культури) у розрахунку на одного мешканця регіону, грн. Статистичний звіт про обсяги реалізованих послуг за формою № 1-послуги; дані перепису населення по області
Сума отриманих грантів у розрахунку на одного працівника культури, грн. Звіт про надходження і використання коштів, отриманих за іншими джерелами власних надходжень бюджетних установ за формою № 4-2д та Звіт з праці за формою № 4-ПВ
Питома частка працівників культури регіону, які отримують повний оклад (працюють на повну зарплату), %. Звіт про чисельність, склад та рух працівників, які займають посади керівників та спеціалістів за формою № 1-К
Освітні та кадрові показники
Кількість працівників культури в розрахунку на 1000 жителів; Дані про перепис населення та Звіт про чисельність, склад та рух працівників, які займають посади керівників та спеціалістів за формою № 1-К
Питома частка працівників культури, що мають спеціальну культурно-мистецьку освіту,% Звіт про чисельність, склад та рух працівників, які займають посади керівників та спеціалістів за формою № 1-К
Питома частка дітей шкільного віку, що навчаються в школах естетичного виховання (художньо-естетичної освіти). Дані про перепис населення та Звіт дитячої музичної, художньої, хореографічної школи, школи мистецтв та іншої школи естетичного виховання за формою № Т-1
Показники розвитку бібліотечної та музейної справи
Кількість книжок та журналів у фондах масових та універсальних бібліотек на 1000 жителів на кінець звітного року Статистичний звіт за формою № 80-а-рік “Зведений звіт про масові та універсальні бібліотеки”
Кількість відвідувань бібліотек на одного жителя (на 1000 жителів) у звітному році Відповідну рубрику ввести до ф. № 80-а-рік.Поштова-річна.
Кількість нових книжок та журналів, що надійшли до фондів масових та універсальних бібліотек (на 1000 жителів) у звітному році Статзвіт № 80–а–рік. Поштова-річна.
Кількість відвідувань музеїв та заповідників на 1000 жителів протягом звітного року Статистичний звіт за формою № 8 – НК “Про діяльність музеїв”
Показники розвитку театрально-концертної справи та кінематографії, кінопрокату
Кількість відвідувань театрів на 1000 жителів протягом звітного року Статистичний звіт за формою № 9-НК “Про діяльність театрального закладу”
Кількість відвідувань концертів на 1000 жителів протягом звітного року Статистичний звіт за формою № 12-НК “Про діяльність концертної організації”
Кількість відвідувань кіносеансів на 1 жителя протягом звітного року Стат. звіт за формою № К-2 РВК “Зведений звіт про наявність і експлуатацію закладів кіно-(відео-) показу”
Показники роботи клубних закладів, розвитку художнього аматорства
Кількість осіб, які беруть участь у художньому аматорстві в розрахунку на 1000 жителів Дані про перепис населення та статистичний звіт за формою № 7-НК “Про клубну діяльність”
Кількість аматорів, які стали переможцями (призерами, дипломантами) всеукраїнських та міжнародних конкурсів Необхідно запровадити відповідну форму звітності
Кількість учасників (відвідувачів) заходів, що проводяться закладами культури клубного типу, в розрахунку на 1 працівника закладу. Дані про перепис населення та статистичний звіт за формою № 7-НК “Про клубну діяльність”
Показники розвитку міжрегіональних та міжнародних культурних зв`язків
Кількість проведених у регіоні за рік міжнародних та всеукраїнських конкурсів, фестивалів, конференцій тощо, включених до плану роботи Мінкультури Необхідно ввести відповідну рубрику до статистичного звіту за формою № 7-НК “Про клубну діяльність”
Кількість міжнародних та міжрегіональних угод, укладених і здійснюваних у культурно-мистецькій сфері. Дані як правило наводяться у звіті начальника облуправління культури за підсумками роботи галузі за рік, що минув.
Показники розвитку книговидавничої справи
Кількість книжок і брошур (назв), виданих в регіоні на 10000 жителів (видавцями всіх форм власності) Статистична звітність книго-видавничих організацій області
Тираж книжок і брошур (примірників), виданих в регіоні, в розрахунку на 1 жителя Статистична звітність книго-видавничих організацій, дані перепису населення
Інформаційне забезпечення культури
Частка закладів культури, підключених до Інтернету,%. Потрібно ввести такі рубрики до статистичних звітів № 6-НК, № 7-НК, № 8-НК, № 80-а-рік
Частка закладів культури, що мають власні веб-сторінки, % Потрібно ввести такі рубрики до статистичних звітів № 6-НК, № 7-НК, № 8-НК, № 80-а-рік

На підставі запропонованої системи показників розвитку культури в регіоні доцільно розраховувати два інтегральні показники (індекси), які б всебічно характеризували як рівень розвитку культури, так і якість роботи місцевих органів культури певного регіону. Склад необхідної інформації та порядок обрахування згаданих індексів викладені в розроблених фахівцями УЦКД Методичних рекомендаціях “Засади створення системи показників оцінки роботи регіональних органів культури та оцінки регіонального культурного розвитку” (див. Додаток 2).

З метою апробації та вдосконалення розробленої системи показників був також розроблений та розісланий в регіони (облуправління культури, ОЦНТ, ОБНТ) питальник, що предбачав експертну оцінку важливості кожного із запропонованих показників (див. Додаток 3). Однак через те, що у передбачений календарним планом цієї НДР час були отримані відповіді на питальник лише з кількох регіонів, їх узагальнення та врахування в роботі довелося відкласти.

ІІ. Проблеми координації та партнерства держави і “третього сектора”

Культурна сфера у господарчо-правовому плані поділена на державно-комунальну та недержавну частини, які залишаються де-факто нерівноправними. Державно-комунальний сектор культурної сфери фінансується, хай і погано, майже виключно з бюджетів (державного і місцевих).

Натомість недержавний сектор майже не має державної фінансової підтримки - більше того, навіть механізмів такої підтримки (грантів, істотних податкових пільг) практично не створено. Єдиним винятком є доволі недосконалий, непрозорий і малоефективний механізм Президентських грантів молодим митцям (див. звіт з відповідної НДР, виконаної УЦКД в 2004 р.).

Незважаючи на наявність в Україні численних недержавних неприбуткових організацій та об'єднань, попри кількарічні законотворчі зусилля й навіть окремі часткові успіхи (напр., прийняття Закону про благодійництво), "третього сектора " фактично досі не сформовано.

Основним правовим недоліком у цьому плані слід вважати відсутність окремого Закону про неприбуткові організації, який би відповідав світовим стандартам та потребах культурної сфери (зокрема, дозволяв би одержати статус неприбуткових так званим “планово збитковим” закладам культури).

А поки що незрілий недержавний сектор у культурі (як комерційний, так, особливо, й неприбутковий) майже позбавлений державної уваги й підтримки. Проблема ускладнюється ще й тим, що в силу історичних причин на ринку культурних товарів і послуг в Україні значно сильнішими виглядають закордонні структури (російські - в поп-музиці, книговиданні, американські - в кіно), а також тіньовий бізнес (особливо ¬¬¬- аудіо-візуальний). Обгрунтовані пропозиції з питання запровадження протекціонізму для вітчизняного культурного виробника підготовлені УЦКД в рамках робіт за Темою 1 тем. плану НДДКР 2004 року.

Окрім того, актуальною є проблема участі “третього сектора” у виробленні та впровадженні культурної політики. У проекті нової редакції “Основ законодавства про культуру” (“Закон про культуру”), підготовленому 2004 року за активної участі фахівців УЦКД, передбачено кілька правових механізмів, які забезпечують тіснішу взаємодію державних органів управління культурою із культурницькими організаціями “третього сектора”. Зокрема, визначено культурні права громадян та етнічних меншин відповідно до сучасних міжнародних стандартів. Прямим чином визначено обов'язки держави щодо підтримки (в т. ч. фінансової) недержавних культурних організацій.

Передбачено також механізм пpямої участі структур громадянського суспільства в розробці та здійсненні культурної політики - Рада Всеукраїнських культуpно-мистецьких об`єднань. Цьому присвячено окремий Розділ VII “Закону про культуру”. Тут окpеслено механізм фоpмування Ради та її пpеpогативи. Створення такої Ради сприятиме ширшій участі громадськості у формуванні держаної культурної політики, експертизі законопроектів, що стосуються культури, а отже, і підвищить якість культурної політики та правового забезпечення культури.

Підготовлені в рамках теми нормативні та методичні документи:

  1. Закон України про культуру (нова редакція «Основ законодавства України про культуру.
  2. Пропозиції щодо якісних критеріїв оцінки розвитку культурної сфери в регіонах. Доповідна записка.
  3. Засади створення системи показників оцінки роботи регіональних органів культури та оцінки регіонального культурного розвитку. Методичні рекомендації.
  4. Опитувальний лист для працівників органів культури в регіонах.

Карпати, Гуцульщина - Туризм Гуцульщини

Туризм Гуцульщини - Туризм і Культура