АНАЛІЗ ДОСВІДУ ДЕРЖАВНОГО ПРОТЕКЦІОНІЗМУ ЩОДО ВІТЧИЗНЯНИХ КУЛЬТУРНИХ ІНДУСТРІЙ У СВІТІ Й В УКРАЇНІ ТА РОЗРОБКА ВІДПОВІДНИХ РЕКОМЕНДАЦІЙ


О.А. ГРИЦЕНКО, В.В. СОЛОДОВНИК

І. Державна політика щодо книговидавничої справи, ситуація в українському книговиданні та правової бази його функціонування і розвитку

В роки незалежності книговидавнича справа в Україні зазнала глибокої кризи. Випуск книжок в 1989-1999 роках (за тиражем) зменшився в 8,6 раза. В 2000-2002 роках спостерігалось певне пожвавлення книговидання в Україні (особливо за кількістю назв), яке обумовлене введенням тимчасових пільг для суб`єктів видавничої справи та деяким поліпшенням соціально-економічної ситуації в країні. Проте, річний випуск книг не перевищує 1 книги на громадянина України - в кілька разів менше, ніж в сусідніх країнах (Росії, Польщі, Білорусі). На внутрішньому ринку домінують російськомовні книги, видані в Росії та Білорусі. Ситуація, що склалася обумовлена такими чинниками:

  1. Правова база для книговидавничої справи в Україні суттєво менш сприятлива, ніж в сусідніх країнах - Росії, Білорусі, Польщі.
  2. Ринок російськомовної книги набагато місткіший за ринок україномовної книги, що сприяє випуску російських книг великими тиражами і, відповідно, їх здешевленню, а значить - збільшенню конкурентоспроможності.
  3. Доходи традиційних споживачів української книги суттєво зменшились. Отже, зменшилась і їхня купівельна спроможність. А ціни на книги різко виросли.
  4. Україна імпортує переважну більшість паперу та інших поліграфічних матеріалів, що коштує значно дорожче, ніж отримання цих матеріалів в часи СРСР за штучно низькими, встановленими державою цінами.
  5. Впродовж тривалого часу майже не виділялися бюджетні кошти для поповнення бібліотечних фондів, фінансування бібліотечних серій.
  6. А розгалужена бібліотечна мережа традиційно є важливим споживачем книг в Україні.
  7. Нестабільно фінансувався з держбюджету випуск шкільних підручників.
  8. Мережа книгорозповсюдження, що існувала в УРСР, ліквідована.
  9. Ефективні дистрибуторські системи формуються повільно. Отже, просування книги до споживача ускладнене. Часто книги реалізуються переважно в тих регіонах, де вони видані. Читачі інших регіонів про них не знають.
  10. Прийняття Закону України “Про підтримку книговидавничої справи в Україні”, який передбачає податкові та митні пільги для суб`єктів книговидавничої справи, має сприяти збільшенню випуску книжкової продукції в Україні та підвищенню її конкурентоспроможності. Оскільки ряд статтей Закону не є статтями прямої дії, а передбачають створення підзаконних актів, ефективність Закону багато в чому залежить від вчасної підготовки і затвердження постановами КМУ та якості цих підзаконних актів.
  11. Введення податкових пільг є цивілізованим і досить ефективним протекціоністським заходом у книговидавничій справі. Проте, для забезпечення потреб українського читача необхідно вжити комплекс заходів, зокрема збільшити обсяги фінансування поповнення бібліотечних фондів, випуску україномовних бібліотечних серій, підручників тощо, передбачати виділення бюджетних коштів для фінансування видавничих грантів, заохочувати благодійництво у видавничій справі. Органи державної влади та місцевого самоврядування мають сприяти також розвитку книготоргівельної мережі.
  12. Митне регулювання та квоти на ввезення в Україну книжкової продукції закордонного виробництва, як протекціоністські заходи, мають застосовуваться в розумних межах, інакше це не сприятиме забезпеченню українського читача різноманітними книгами за доступними цінами і заохочуватиме розвиток тіньового ринку.
ІІ. Стан культурної політики щодо музичної індустрії, ситуації на музичному ринку, у сфері авторського та суміжних прав
  1. На фонограмному ринку України національний культурний продукт не перевищує 8%. Домінують записи російських та західнох авторів і виконавців. Проте якихось протекціоністських заходів держава не вживає.
  2. Водночас дещо зроблено для забезпечення захисту авторського і суміжних прав, боротьби з “піратством”. Ряд заходів вжито під тиском уряду США та міжнародних організацій. Зокрема Україна приєдналась до ряду міжнародних конвенцій, прийнято нову редакцію Закону України “Про авторське право і суміжні права” та Закон України “Про особливості підприємницької діяльності у сфері виробництва, експорту, імпорту дисків для лазерних систем зчитування”. Щоправда, “дисковий” закон був прийнятий в редакції, яка не задовольнила уряд США і щодо України були застосовані торговельні санкції.
  3. Прийнятий Закон України “Про гастрольні заходи в Україні”, який має сприяти врегулюванню гастрольної діяльності та підтримці вітчизняних гастролерів.
  4. Заходи спрямовані на боротьбу з “піратством” не можна вважати протекціоністськими. Об`єктивно “антипіратські” заходи призвели до значного скорочення випуску компакт-дисків в Україні.
  5. Для підтримки вітчизняної музичної індустрії та захисту інтересів вітчизняних авторів і виконавців музичних творів та вітчизняних виробників фонограм потрібна активна державна політика.
  6. Дієвою підтримкою втчизняних виробників стало б реальне дотримання 50-відсоткової квоти вітчизняного культурного продукту, передбаченого Законом України “Про телебачення і радіомовлення” на всіх радіо- і телеканалах України. В реальності на ряді музичних FM-станцій українська пісня практично відсутня. А без її популяризації на електронних мас-медіа не буде достатнього попиту ні на вітчизняну аудіопродукцію, ні на концерти вітчизняних виконавців.
  7. Оскільки аудіо- та відеопродукція (в т.ч. і музична) дедалі більшою мірою застосовуються в навчальному процесі, аж до створення електронних підручників та навчальних посібників, така продукція має користуватись такою ж підтримкою держави (в т.ч. й забезпечуватися бюджетним фінансуванням), як друковані підручники та посібники. Потребують підтримки записи та концерти вітчизняної “некомерційної” музики.
ІІІ. Стан культурної політики щодо кінематографії, ситуації у сфері кіновиробництва та кінопрокату
  1. Законом України “Про кінематографію” (стаття 22) передбачена квота демонстрування національних фільмів - не менше 30% національного екранного часу. Насправді частка національних фільмів, на екранах кінотеатрів, не перевищує 3 відсотків.
  2. Для збільшення частки національного кінопродукту та поліпшення його якості необхідне створення ефективної системи кіновиробництва та кінопрокату, збільшення та підвищення ефективності використання бюджетних коштів, які поки що є практично єдиним джерелом фінансування кіновиробництва, залучення коштів з інших джерел.
  3. В процесі дослідження проаналізована “Загальнодержавна програма розвитку національної кіноіндустрії на період до 2007 року”, прийнята в поточному році, в порівнянні з кінопрограмою Росії.
  4. Проаналізована законодавча база кінематографії України і, зокрема перспективи та можливі наслідки прийняття Закону України “Про збір на розвиток національної кінематографії України”, що сприятиме залученню позабюджетних коштів на розвиток вітчизняного кіновиробництва.
  5. Досліджені перспективи залучення приватних інвестицій у кіногалузь, запровадження продюсерської системи кіновиробництва.
  6. В останні роки дещо збільшилось відвідування кінотеатрів України, переобладнано понад 60 кінозалів. Водночас наявний рівень відвідуваності не достатній для перетворення української кіноіндустрії в рентабельну галузь.
  7. Краще задоволення різноманітних запитів та естетичних смаків кіноглядачів, диверсифікація кінопоказу можлива шляхом будівництва мультиплексів. Доцільне також створення національної прокатної компанії, орієнтованої на показ вітчизняних фільмів.
  8. Проаналізований досвід розвитку кінематографій Росії та Польщі, інших країн, який, не зважаючи на відмінності, багато в чому може бути корисним для розробки та реалізації культурної політики в Україні.
ІV. Формування і здійснення культурної політики в сучасній Україні: потенціал, інституції, групи впливу, процедури, висновки і рекомендації

4.1. Потенціал політики

Поняття потенціалу політики1(policy capacity) охоплює кілька компонентів:

- по-перше, це наявність необхідної правової бази для державного втручання в культурні процеси;
- по-друге, наявність дієвих інституцій та кваліфікованих кадрів у них, які здатні якісно виробляти і здійснювати політичні рішення;
- по-третє, наявність достатнього обсягу і якості інформації (статистичної, аналітичної) про процеси, що відбуваються в культурі, яка дозволяє адекватно і вчасно виявляти проблеми і виробляти для них рішення;
- по-четверте, наявність дієвих механізмів контролю за здійсненням прийнятих рішень і програм дій.

Що з цих компонентів і якою мірою наявне в сучасній Україні – іншими словами, наскільки значним є потенціал політики української держави у сфері культури?

Коротко охарактеризуймо кожен із чотирьох згаданих компонентів.

1) Правова база для культурної політики

Уже не раз зазначалося, що правова база культури в Україні є недосконалою, нецілісною2. Однак це було б іще півбіди, адже те чи інше недосконале законодавче положення можна замінити на досконаліше, застарілий закон - на новий, адекватніший. Але в українському законодавстві й законотворчості щодо культури склався приблизно такий самий залишковий підхід, як і в українській бюджетній політиці. Певні елементи національного законодавства трактуються парламентом і урядом як високопріоритетні (наприклад, Бюджетний кодекс, Податковий кодекс, законодавство про приватизацію) і, якщо вони не враховують інтереси й потреби культурної сфери (а в багатьох випадках саме так і є), то майже немає шансів виправити ці недоліки, приймаючи “низькопріоритетні” закони (а такими нерідко виявляються ті, що безпосередньо стосуються культури). Прикладом цього може слугувати багатолітня боротьба навколо пільгового оподаткування книговидавництва - боротьба, яка не закінчилася й донині, незважаючи на прийняття на початку 2003 року закону “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні”.

Коротко згадаймо основні обмеження, які накладають “високо-пріоритетні” закони на можливості формування нової, сприятливої для культурних індустрій, державної політики:

- статті Бюджетного кодексу, які стосуються фінансування культури і мистецтв (ст. 87 п.10; ст. 89 п.5; ст. 90 п.5), фактично обмежують коло об’єктів державної фінансової підтримки лише тими видами закладів, які прямо перераховані в законі і майже унеможливлюють бюджетну підтримку недержавних організацій культури;
- чинне податкове законодавство, а також проект нового Податкового кодексу (який пройшов уже два Парламентські читання станом на літо 2003 року) не передбачають знижених ставок ПДВ чи податку на прибуток для культурних товарів і послуг (як це зроблено в багатьох країнах Європи), не передбачають особливих зборів (dedicated taxes), надходження від яких мали б іти на потреби культури (окрім так званого гастрольного збору, передбаченого прийнятим у липні 2003 року законом “Про гастрольні заходи в Україні” і фактично ще не втіленого на практиці)3;
- чинне приватизаційне законодавство4 не враховує особливостей роздержавлення об’єктів культурного призначення, а також особливого способу використання надходжень від приватизації об’єктів культурного чи дозвіллєвого призначення;
- трудове й пенсійне законодавство практично не враховують особливостей творчої праці, так само несприятливим для творчих працівників є оподаткування особистих доходів громадян (особливо це помітно в порівнянні з такими країнами, як Польща)5.

У Верховній Раді України питаннями культури опікуються Комітет з питань культури і духовності та Комітет зі свободи слова та ЗМІ, на рівні місцевих рад найчастіше діють постійні комісії з гуманітарних питань (опікуються також питаннями освіти, медицини, соціального захисту). Однак ці підрозділи, як правило, не належать до найвпливовіших у системі представницької влади.

Законотворча практика, за якої навіть порівняно невелика зміна в культурній політиці неможлива без перегляду засадничих (і несприятливих для культури) положень податкової чи бюджетної політики держави, робить проблематичними дієвість і спроможність культурної політики взагалі.

2) Інституційна база

За Статтею 116 Конституції України, на Кабінет Міністpів Укpаїни покладено функції пpоведення державної політики у сфері культуpи; pозpоблення та здійснення загальнодеpжавних пpогpам, pозpоблення пpоекту Деpжбюджету та його виконання.

Досить шиpокі пpава вищих оpганів виконавчої влади в сфеpі культуpи визначено Статтею 22 “Основ законодавства України про культуру”. Пpоте поpядок здійснення цих повноважень, що мусив бути відобpажений в законі “Пpо Кабінет Міністpів”, на сьогодні невизначений через брак такого закону. Тому чимало цих повноважень сьогодні здійснюється на основі пpавового звичаю (скажімо, пpотягом 1992-1994 pp. надання закладам культуpи статусу “національний” здійснювалося як Указами Пpезидента, так і Постановами Кабінету Міністpів).

Головним у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення культурної політики є Міністерство культури і мистецтв, яке діє на підставі не окремого Закону (чи Закону про Кабінет Міністрів), а - Положення про Міністерство, затвердженого Указом Президента України від 31.08.2000. Міністерство “організовує виконання законів України, Указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів і здійснює контроль за їх реалізацією”, а також “узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розглядає пропозиції щодо вдосконалення законодавства України і вносить їх на розгляд Президента та Кабінету Міністрів України”.

За iснуючою структурою, повноваженнями та реальними можливостями, Мінкультури переважно дiє як орган управлiння пiдпорядкованими закладами галузi культури, які перебувають у державній власності (їх близько 120: 3 театри, 17 iнших музично-концертних органiзацiй, 8 музеїв, 8 бiблiотек, 6 кiностудiй, 10 вищих навчальних закладiв, 7 iсторико-культурних заповiдникiв, 3 науково-дослiдних заклади, кiлька пiдприємств та часописів).

Міністерство також фактично забезпечує проведення так званих централізованих культурно-мистецьких заходів, хоча формально воно лише укладає угоди на проведення цих заходів з іншими організаціями, надаючи їм фінансування. В окремі роки на ці централізовані заходи витрачалося до чверті річного бюджету Мінкультури.

Система державних органів у сфері культури включає також 24 обласних і 2 міських (Київ та Севастополь) управлінь культури, які мають подвійне підпорядкування – Міністерству культури і мистецтв України та відповідним обласним, Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям. В свою чергу, обласним і міським управлінням культури підпорядковані районні відділи культури, що є структурними підрозділами районних державних адміністрацій. В Автономній Республіці Крим діє Міністерство культури АРК, підпорядковане Раді Міністрів Автономної Республіки Крим.

У підпорядкуванні цих органів державної влади та самоврядування перебувають тисячі закладів культури і мистецтва, що належать до власності територіальних громад - областей, районів, міст і сіл. Ці заклади фінансуються з відповідних місцевих бюджетів.

Існуюча система управління культурою в основному сформувалася ще за радянських часів. У її діяльності досі переважають методи ситуативного реагування (оперативне виконання доручень і розпоряджень вищестоячих органів); адміністративні та фінансові важелі, що є в її розпорядженні, практично не зачіпають недержавну частку культурного сектора6. На жаль, досі не вдалося побудувати гнучкішу та дієвішу структуру й досконалішу модель управління культурною сферою.

Ситуація ускладнюється браком дієвої та постійної міжвідомчої взаємодії. Адже культурними питаннями у системі державної виконавчої влади “відають” кілька відомств: ¬¬¬Міністерство культури і мистецтв, Міністерство освіти і науки, Держтелерадіо, Держкомбудархітектури, Національна Рада з ТБ та радіомовлення тощо. Фактично єдиними координуючими державними органами у цiй сферi є Служба з питань гуманiтарної полiтики Адмiнiстрацiї Президента України, відповідні підрозділи Секретаріату КМУ та апарат Вiце-прем'єр-мiнiстра з питань гуманiтарної полiтики, - втiм, вони опiкуються також охороною здоров'я, соцiальним захистом, наукою, освiтою тощо.

Погано розуміють одне одного відомства гуманітарного та фінансово-економічного “блоків” в Уряді (наприклад, Мінкультури та Мінфін), особливо в бюджетних та податкових питаннях. Функції міністерств переважно обмежуються підтримкою суб’єктів культурної діяльності, що перебувають у державній власності, і мало зачіпають недержавний сектор (як комерційний, так і “третій”, тобто неприбутковий). Державні відомства досить погано поінформовані про розвиток і проблеми недержавного сектора культури, і нездатні швидко й адекватно реагувати на процеси, що там відбуваються, навіть якби й хотіли (хоча часом таке самоусунення не сприймається як проблема). Якщо ж деякі процеси в культурі набувають небажаного напряму (наприклад, “тінізація” гастрольної діяльності, або занепад книготоргівлі), то першою реакцією урядовців нерідко є спроба відновити адміністративні механізми контролю радянських часів (на кшталт “Укркниги”, “Укрконцерту”, Держкіно тощо).

3) Інформаційні та аналітичні ресурси

Як уже констатувалося, органи державної влади у сфері культури недостатньо поінформовані про процеси, що відбуваються в недержавному секторі та в інших (“непідпорядкованих”) галузях культури, наприклад, Мінкультури не надто переймається проблемами української книжки, а Держтелерадіо - проблемами українського кіно.

Офіційна статистика про ринок культурних товарів і послуг неповна і неточна; адекватну картину реальних процесів можна отримати лише шляхом приблизних експертних оцінок.

Перезавантаженість поточною адміністративною роботою (управління закладами державного сектора) залишає галузевим чиновникам мало часу і можливостей осмислювати і аналізувати власну діяльність, її ефективність і наслідки. Нечисленні науково-аналітичні осередки (think tanks), які діють у цій сфері, теж доволі слабкі, мають труднощі в інформаційному і матеріально-фінансовому забезпеченні своєї роботи, їхні розробки нечасто беруться до уваги.

4) Контроль за здійсненням політики

Цей компонент потенціалу політики в Україні опинився чи не в найгіршому стані. Ось лише кілька прикладів: за 12 років незалежності передбачені бюджетом видатки на культуру реально здійснили повністю лише у 2000 році та в першому півріччі нинішнього 2003 року; практично відсутній контроль за дотриманням передбачених законом мовних квот на радіо і ТБ; одним із найвищих у світі є рівень “піратства” в аудіовізуальних індустріях України, боротьба з ним ведеться надзвичайно мляво.

Причин такого ставлення чимало - і брак належних адміністративних чи кримінальних покарань за недотримання законодавства, що стосується культури, і загальновідома скорумпованість структур, які мали б забезпечувати дотримання чинних законів, і брак політичної волі у виконавчої влади (особливо коли йдеться про мовне законодавство), і гальмівна роль великих “тіньових” грошей, які робляться на музичному “піратстві” та гастрольних зловживаннях.

Усе це дозволяє оцінити вітчизняний потенціал політики щодо культурної сфери як надто низький - такий, що заздалегідь підриває ефективність і результативність будь-яких, хай і оптимальних владних рішень та програм дій.

4.2. Ставлення основних суспільно-політичних сил до проблем культури

Нерідко нові ініціативи у сфері культурної політики з’являються не від Уряду, а у Верховній Раді, йдучи від якоїсь із політичних фракцій або інших груп впливу7, що діють через парламентські фракції чи через окремих депутатів, а інколи - через урядові структури. Тому необхідним видається огляд позицій цих груп щодо питань культури (і зокрема - культурних індустрій).

Насамперед слід зауважити: маємо брак консенсусу щодо основних засад та конкретних механізмів державної культурної політики, і це не є випадковим.

За традиційним підходом, основні політичні сили в Україні умовно об’єднують у кілька “таборів”: лівих, націонал-демократів (та ліберальних реформаторів), врешті, так званих “центристів”, щодо яких застосовують також поняття “партія влади”, або “бізнесово-політичні клани”. Передусім слід зазначити, що для жодного з цих “таборів” проблеми культури не мають першочергової ваги, і служать переважно засобами досягнення важливіших для них політичних цілей - зокрема тих, що стосуються націєтворення, розбудови держави, геополітичної орієнтації, або й суто економічних цілей (як-от реалізація інтересів “металургійного” лобі при розгляді закону про контроль виробництва лазерних компакт-дисків).

Проблеми національної культури посідають помітне місце в політичних програмах і діяльності націонал-демократів (йдеться переважно про партії та групи, що входять до блоку Ющенка “Наша Україна”, чисельно найбільшої фракції в сучасній Верховній Раді). Серед їхніх пріоритетів традиційно бачимо зміцнення національної ідентичності сучасних українців через розвиток національної культури, відродження раніше занедбаної або й забороненої спадщини і, звичайно ж, досі актуальний постулат утвердження української мови в ключових сферах суспільного життя.

Націонал-демократи постійно вказують на те, що нинішня влада не виявляє достатньої послідовності та наполегливості у досягненні згаданих цілей, які сама свого часу проголошувала. Держава не забезпечує достатніми коштами українське кіновиробництво та книгодрукування; уряд виявився неспроможний повністю запровадити в життя положення закону “Про мови”, а також закону “Про телебачення та радіомовлення”, за яким 50% музичного і 50% телевізійного наповнення мають бути вітчизняною продукцією.

Однак, за іронією долі, конкретні заходи, пропоновані націонал-демократами для досягнення культурних цілей та зміцнення української національної ідентичності, часто нагадують механізми радянської культурної політики часів перебудови. Це переважно постулат різкого збільшення бюджетних витрат на культуру і мистецтво (державний бюджет і далі розглядається як головне джерело фінансування культурної сфери), а також адміністративні, патерналістські “підтримчі дії”, що мають на меті “українізацію” державних установ, мас-медіа та освіти. Поруч із пропозиціями податкового протекціонізму стосовно національної культурної продукції (фільмів, музики, книжок), висувалися також законодавчі ініціативи, що мали на меті обмежити вплив вільного ринку на вітчизняні культурні індустрії та запровадити такий режим протекціонізму, який би супроводжувався бар’єрами на шляху культурного імпорту з Росії.

Партії лівого крила (комуністи, соціалісти) у своїх політичних програмах також нерідко звертаються до проблем культури. Серед їхніх пріоритетів - роль і статус російської мови (“ліві” стверджують, що російська має стати другою офіційною мовою в Україні) і спротив західній поп-культурній “навалі”, що вона, на їхню думку, розбещує молодь та руйнує “споконвічні вартості”. Для досягнення своїх політичних цілей “ліві” схильні використовувати ностальгію за радянськими часами (досить популярну серед мільйонів наших співвітчизників старшого віку), коли книжки, фільми та журнали були дешевими і несли “високу мораль”. Така ностальгія часто живить проросійську політичну та культурну орієнтацію, а це має неоднозначні наслідки для “лівих”: хоча на сході України і особливо в Криму існують потужні русофільські настрої, які нерідко використовуються під час виборів, однак серед інтелігенції, а також у таких регіонах, як Західна Україна, подібна культурна орієнтація “лівих” формує уявлення про них, як про непатріотичну, ба навіть “неукраїнську” політичну силу. Втім, Соцпартія України останнім часом помітно дистанціюється від проросійських політичних і культурних настроїв, а також явно притишила свою, колись таку виразну, анти-західну риторику.

Кілька потужних політичних груп із досить розмитою ідеологією та неоднозначним іміджем у суспільстві, які називають себе “центристами”, формують у сучасній Україні так званий пропрезидентський табір, завдяки чому оглядачі часто називають їх “партією влади”. Для парламентських виборів 2002 року ці партії та групи об’єднались у блок “За Єдину Україну”, а нині вони складають нестабільну більшість у Верховній Раді. Їхні ідеї щодо культури та культурної політики доволі неоднорідні та мінливі, залежні від конкретних політичних обставин. Політолог М.Рябчук вживає стосовно такого підходу термін “моментократія”8. За роки президентства Л.Кучми “центристська” культурна політика перейшла кілька періодів. Був і період “культурної апатії”, коли в культурній політиці держави практично не відбувалося скільки-небудь значних змін, а бюджетне недофінансування галузі було чи не найбільшим з-поміж галузей народного господарства. Був і період нової хвилі урядового зацікавлення проблемами національної культури, що збігся з виборчими кампаніями і виразився у проведенні всеукраїнських оглядів народної творчості, відбудові історичних архітектурних пам’яток, у грандіозній, хоча й сумнівній з мистецького та архітектурного погляду перебудові Майдану Незалежності в Києві тощо.

У 1997-1999 та 2001-2002 роках узвичаєною була практика значного недофінансування бюджетних призначень на культуру, що також свідчить про брак політичної волі в урядовців (адже деякі інші відомства фінансувалися значно ліпше). Свідченням невиразності й непослідовності державної політики щодо культурних індустрій стали також процеси впровадження протекціоністського законодавства для книговидавничої справи та перипетії державної політики щодо українського кіновиробництва (див. Розділи 1 та 2 відповідно).

Кілька слів про роль регіональних еліт у культурній політиці. Можна констатувати, що вони рідко втручаються в проблеми культурної політики загальнонаціонального масштабу. Можливо, єдиним, до того ж нетривалим винятком була активна, навіть радикальна позиція львівських політичних та суспільних еліт щодо FM-станцій, які “крутять” російськомовну “попсу”.

Значно важливішою й активнішою є роль груп, що їх можна назвати “галузевими лобі” (тобто таких, що представляють інтереси книговидавничої індустрії, кіновиробництва, музичної індустрії та шоу-бізнесу). Вони схильні брати активнішу й помітнішу участь у формуванні культурної політики. Наприклад, найпотужніші українські книговидавці спільно з Держкомінформом ініціювали практично всі протекціоністські законопроекти, що стосуються сфери книговидання. Спілка кінематографістів разом із кінодепартаментом Міністерства культури і мистецтв розробила законопроект про так званий кінозбір, тобто нарахування на продаж квитків у кінотеатрах, які мають іти на вітчизняне кіновиробництво. Відомі діячі шоу-бізнесу М.Баграєв та С.Галузін брали активну участь у розробці “гастрольного” законодавства. “Галузеві лобі” зазвичай представляють свої ініціативи, як такі, що служать інтересам української культури, економіки та суспільства в цілому, хоча це не завжди так. Процеси прийняття деяких законопроектів, як-от закону про податкові пільги для вітчизняного книговидання (2001), або закону про регулювання виробництва і поширення лазерних компакт-дисків, добре показали це. Урядові законопроекти були фактично відхилені, а рішення, яке в результаті прийняли, було значно сприятливішим для інтересів певних галузевих груп.

4.3. Процедури формування політики

Попри принагідну активність “галузевих лобі” та окремих народних депутатів чи груп, головним осередком ініціювання вироблення політики в культурній сфері залишається Міністерство культури і мистецтв України. Більшість чинних законів, які прямо стосуються культурної сфери, розроблялися цим Міністерством як урядові законопроекти: від “Основ законодавства України про культуру” (1992) до чинних законів “Про кінематографію”, “Про музеї та музейну справу”, “Про бібліотеки і бібліотечну справу”, “Про народні художні промисли” (розроблений спільно із Спілкою народних майстрів), “Про гастрольні заходи в Україні”. Інколи ці законопроекти розроблялися цим Міністерством та підпорядкованими йому науково-аналітичними організаціями (як-от Український центр культурних досліджень) спільно із структурами, які представляють культурне середовище (творчими спілками), або з підрозділами Адміністрації Президента, і потім з’явились у формі президентських Указів чи законопроектів. У формі президентських указів із доданими до них законопроектами, з’явився, наприклад – Указ про державну підтримку книговидавничої галузі та Указ про організацію гастрольної діяльності. За розробкою цих законопроектів, як правило, теж стоять відповідні відомства – Міністерство культури і мистецтв чи Держкомінформ. Для багатьох урядових законопроектів характерна орієнтація на адміністративні форми здійснення політики, надання пріоритету державно-комунальному сектору в культурі, а часом – віддання переваги “символічній” політиці перед політикою “матеріальною”. Як приклад, можна навести положення про 8% національного доходу, які повинні спрямовуватися на культуру, що було внесене в “Основи законодавства України про культуру” десятирічної давності й ніколи не виконувалося. Це положення можна трактувати як суто символічний політичний акт. Варто також згадати численні Укази Президента про почесні звання, стипендії, статус “національних” для закладів культури, про Всеукраїнський огляд народної творчості й тому подібне. Все ці політичні акти мають радше символічний характер, а не матеріальний, що не означає, ясна річ, їхньої зайвості чи недоцільності - просто вони переслідують дещо інші цілі.

Інший типовий недолік урядових законодавчих пропозицій полягає в тому, що занадто багато інстанцій треба пройти проектові, перш ніж він буде узгоджений і прийнятий. Занадто мало є осередків чи інституцій, здатних здійснювати творчу роботу при формуванні політики, й водночас забагато таких, що виконують роботу руйнівну – тобто вихолощують і блокують розроблені кимось іншим законопроекти чи інші проекти політичних рішень.

Як виглядає типова процедура творення і узгодження урядового законопроекту? Процес починається зазвичай із доручення (тип урядового документу) Кабінету Міністрів або Президента. Доручення здебільшого ініціюється якою-небудь зустріччю з представниками культури, чи зборами культурної громадськості, чи іншою подією, за наслідками якої Президент дає Прем’єр-міністру згадане доручення. Часом доручення ініціюється якимись не надто прозорими для громадськості міркуваннями Президента чи Прем’єр-міністра. Далі створюється робоча група Мінкультури чи іншого міністерства, якій наказом по Міністерству (або по кількох міністерствах) доручається розробити певний законопроект чи проект підзаконного акту. Однак реально над проектом працює не ця робоча група, а відповідні фахівці з профільного відділу чи управління Мінкультури, або з науково-дослідних установ, чи фахівці або експерти при творчих спілках, чи фахівці-юристи, залучені зі сторони. Розроблений законопроект робоча група розглядає на нарадах, більш чи менш глибоко, а після цього передає на узгодження.

Наступний етап – це узгодження розробленого проекту всередині міністерства: між різними відділами, управліннями, заступниками міністра. Внаслідок цього, як правило, проект стає менш радикальним, однак навряд чи досконалішим.

Після того, як проект узгоджено всередині міністерства, наступний етап – узгодження з іншими відомствами. У випадку проектів, що стосуються культури – це, як правило, Міністерство фінансів, Міністерство економіки, Міністерство праці, Міністерство юстиції, Держкомінформ, Міністерство освіти і науки, можливо, ще кілька відомств. Внаслідок такого узгодження із проекту викидають чимало положень, пов’язаних, скажімо, із змінами системи податків, з істотними змінами механізмів фінансування культури. Все це робиться під тим приводом, що такі положення “є предметом інших законів”, або “не відповідають положенням чинного законодавства”. Але ж, якщо щось нове цілком збігається з положеннями чинного законодавства, то пропонований проект є цілком зайвим!

Якщо між Мінкультури та іншими міністерствами і відомствами досягнуто компромісу, то проект передається до Секретаріату КМУ і після узгодження з ним виноситься на засідання профільного Урядового комітету. Після схвалення цим комітетом він вважається узгодженим у рамках Уряду і за підписом урядових достойників (чи то Прем’єра, чи то віце-прем’єра) цей проект, як урядовий, потрапляє до Верховної Ради, де його ставлять у чергу на розгляд.

У Верховній Раді до першого читання законопроект готує відповідний (профільний) комітет. Наприклад, у випадку культури – це Комітет з питань культури і духовності. Якщо у Верховній Раді немає фракцій чи сил, зацікавлених у “потопленні” урядового законопроекту, то він без особливих труднощів проходить перше читання. Якщо такі групи є, і вони досить потужні, то урядовий законопроект часто відхиляється або відправляється на доопрацювання. Тут дуже часто виникають альтернативні законопроекти, сформовані чи то в рамках цього Комітету, чи то потужними групами інтересів і фракціями, чи то просто зацікавленими народними депутатами. Так було, наприклад, із “гастрольним” законопроектом (у першому читанні був схвалений альтернативний законопроект В.Заклунної), із законопроектом щодо врегулювання виробництва і продажу дисків для лазерних систем зчитування (альтернативний проект М.Павловського). Етап, пов’язаний із першим читанням, може тривати роками, як це було із “гастрольним” законом, але якщо з’являються потужні зовнішні чинники, то просування закону значно прискорюється, хоча й не полегшується.

Після того, як законопроект схвалюється, перетворюючись на Закон, за Конституцією України його мусить ще підписати Президент. І, як ми знаємо з практики останніх років, дуже часто Президент не підписує схвалений законопроект, висловлюючи до нього зауваження, або накладаючи вето, і відправляє його на доопрацювання і повторний розгляд. Таке відбувається, якщо в Адміністрації Президента чи біля неї активізуються потужні групи впливу, або ж якщо сам Президент зацікавлений у рішенні, яке не збігається із прийнятим законопроектом. Отже, навіть після прийняття закону настає етап, на якому політичне рішення може бути торпедоване (саме так сталося взимку 2002 – 2003 рр. із законом про підтримку книговидання).

Розглянувши увесь процес, ми доходимо висновку: аби якесь нове політичне рішення набуло сили закону, потрібно, щоб воно не зустріло істотних перешкод на кількох етапах: ані в міністерстві, ані в Кабінеті Міністрів (з боку інших впливових міністерств), ані у Верховній Раді (з боку потужних фракцій чи груп), ані в Адміністрації Президента. Цілком очевидно, що найуспішніше увесь цей шлях проходять такі пропозиції, які мало що змінюють, хіба тільки вносять якісь невеликі, неістотні та символічні зміни. Переважно проходять такі урядові законопроекти, які регламентують щось у сфері, яка традиційно належить до відання Міністерства культури і мистецтв, тобто у державно-комунальній мережі закладів культури. Інші групи інтересів чи відомства, як правило, не надто втручаються в цю сферу, якщо це не стосується механізмів фінансування чи оподаткування. Через це збільшується кількість дріб’язкових регулюючих законодавчих актів, а істотних змін у культурній політиці майже не відбувається.

4.4. Висновки

Підсумовуючи огляд формування і здійснення політики української держави щодо культурної сфери, можна вказати на кілька першочергових заходів, що їх слід було б здійснити, аби істотно піднести потенціал державної політики і, в перспективі, забезпечити значно більшу ефективність тих чи інших змін у культурній політиці.

1. Слід реформувати засади державної культурної політики, закріпивши це реформування законодавчо, зокрема:

  • розширити можливості фінансової підтримки культури, прямої й особливо непрямої (через податкові пільги тощо), забезпечивши при цьому рівноправне трактування державного та недержавного сектора, що особливо важливо для культурних індустрій;
  • передбачити сприятливіше для культури регулювання процесів роздержавлення (зокрема, особливий механізм використання надходжень від приватизації культурно-дозвіллєвих закладів);
  • забезпечити сприятливіші умови для вітчизняних виробників культурних товарів і послуг (зокрема, можливість встановлення для них понижених або нульових ставок оподаткування, згідно з практикою, що існує в ЄС);
2. Слід удосконалити інституційну базу державної політики у сфері культури (розуміючи культуру в ширшому сенсі, тобто включно із мас-медіа, комерційною дозвіллєвою сферою тощо); передусім подолати відомчу нескоординованість у рамках виконавчої влади (між Урядом і регіонами, між різними відомствами гуманітарного блоку, між цим блоком та Мінфіном і Мінекономіки).

3. Слід значно піднести рівень інформаційного та аналітичного забезпечення культурної політики шляхом:

  • удосконалення галузевої статистики, особливо щодо культурних індустрій і ринку культурних товарів та послуг, ведення моніторингу культурно-дозвіллєвих видатків у сімейних бюджетах громадян тощо;
  • піднести рівень і розширити масштаби аналітичних досліджень у галузі, створити ефективні науково-аналітичні підрозділи у відомствах, що відповідають за сферу культури.
4. Радикального поліпшення вимагає впровадження заходів державної політики на практиці, контроль за дотриманням законів та прийнятих рішень, за виконанням держпрограм, за реалізацією профінансованих державою культурних проектів і заходів, забезпечення прозорості дій держави у сфері культури.

Публікації:
1. Гриценко О., Солодовник В. Пророки, пірати, політики і публіка. Культурні індустрії й державна політика в сучасній Україні / Наук. ред. Кілієвич О. - К. - “К.І.С.”, 2003. - 168 с.

_____________________________________
1 За визначенням П.Брауна, потенціал політики - це “спроможність структурувати процеси вироблення рішень, скоординувати його в різних владних інститутах, включити грунтовний аналіз інформації та забезпечити серйозне ставлення до такого аналізу (цит. за: О.Кілієвич. Англо-український глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки. - Київ, “Основи”, 2003. - с. 263.
2 Див., наприклад: Культура в законі. Стан та проблеми правового регулювання культури в Україні. – Київ, УЦКД, 1998.
3 У Міністерстві культури також розроблено проект закону про кінозбір, про який йшлося в Розділі 2, але й він поки що залишається проектом.
4 Тут маються на увазі: Закон про приватизацію державного майна, Закон про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію), Закон про державну програму приватизації, а також затверджене Фондом держмайна 14.08.2000 р. “Положення про порядок приватизації об’єктів групи “Ж” (тобто об’єктів соціально-культурного призначення). Детальний аналіз відповідності цих законодавчих актів інтересам розвитку культури можна знайти в: “Роздержавлення в культурній сфері: світовий досвід та українські реалії”. - Київ, УЦКД, 2001.
5 За польським податковим законодавством, професійний митець має право вираховувати з бази оподаткування свого доходу до 50%, як витрати на забезпечення творчої роботи, а якщо може документально підтвердити ще більші видатки, то з бази оподаткування вираховується сума фактичних видатків.
6 З формального погляду, недофінансування державною чи місцевою владою недержавних організацій культури також є способом впливу на них, однак важко назвати подібний вплив конструктивним.
7 Під “групами впливу”, або “зацікавленими сторонами”, або ж “стейкголдерами” (stakeholders) в аналізі політики розуміють суспільно-політичні чи ділові, чи інші угрупування, “які переймаються відповідними проблемами, вбачають в них свій інтерес та мають владу, ресурси, інші важелі впливу на процес прийняття рішень щодо проблем” (В.Романов, О.Рудік, Т.Брус. “Вступ до аналізу державної політики” - Київ, “Основи” 2001, с.126); див. також: О.Кілієвич. Англо-український глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки. - Київ, “Основи”, 2003. - с. 341.
8 ?.Рябчук. “Дві України: реальні межі, віртуальні війни”. - Київ, “Критика”, 2003. - с. 112. Тут моментократією названо “забезпечення хвилевих потреб посткомуністичної олігархії за відсутності будь-якої стратегічної візії розвитку країни”.

Карпати, Гуцульщина - Туризм Гуцульщини

Туризм Гуцульщини - Туризм і Культура