АНАЛІЗ СТАНУ І ТЕНДЕНЦІЙ ФОРМУВАННЯ ПРАВОВОЇ БАЗИ КУЛЬТУРИ ТА ПІДГОТОВКА РЕКОМЕНДАЦІЙ ЩОДО ЇЇ ВДОСКОНАЛЕННЯ


О.А. ГРИЦЕНКО, В.В. СОЛОДОВНИК

І. Сучасний стан і проблеми правового регулювання культурної сфери в Україні

1. Загальний огляд чинної законодавчої бази культури

Вступ

У цьому огляді проаналізовано хід формування правової бази культури за останні роки на загальнодержавному рівні (Закони України та Постанови ВР України, Укази та розпорядження Президента України, Постанови та розпорядження КМ України, загальнодержавні цільові програми, що стосуються сфери культури). З огляду на те, що сферою культури в Україні опікуються кілька центральних органів виконавчої влади (Міністерство культури і мистецтв, Держтелерадіо, Національна рада з телебачення й радіомовлення, частково – Держбуд), а до того ж важливе значення для господарчої діяльності закладів культури мають відповідні нормативні акти Мінфіну, ДПАУ тощо, то проаналізувати увесь масив галузевих нормативних актів, що приймаються й діють у сфері культури в рамках цієї дослідницької теми не виглядало можливим.

До того чимало законодавчих актів, прийнятих у період 1991-1998 рр., було доволі детально проаналізовано в ранішій праці науковців УЦКД (див. – Культура в законі. Стан та проблеми правового регулювання культури в Україні. За ред. О.Гриценка. – К.: УЦКД, 1998. – 100 с.). Водночас проблеми формування законодавчої бази культурних індустрій в сучасній Україні детально проаналізовані в щойно опублікованій праці: Гриценко О., Солодовник. В. Пророки, пірати, політики і публіка. Культурні індустрії й державна політика в сучасній Україні. – К.: К.І.С., 2003. – 168 с.

Цими міркуваннями пояснюється обмеження кола питань, що розглядаються в даному огляді. Натомість окрім аналізу конкретних законодавчих актів, чимало уваги в ньому приділено розглядові існуючих загальних тенденцій у формуванні законодавчої бази культури, дієвості й ефективності вже прийнятих законодавчих актів.

1.1. Загальні підходи до правового регулювання культурної сфери

Загальновизнано, що правова основа культурної політики сучасної демократичної держави повинна відповідати таким основним засадам:

  • забезпечення самоцінності та незалежності культури й мистецтва в усіх їх численних проявах;
  • гарантування культурних прав громадян та доступу до культурного надбання;
  • забезпечення свободи літературної і художньої творчості, захист інтелектуальної власності, авторських прав;
  • збереження цілісності національної культури, підтримка національного виробника культурної продукції;
  • законодавчий захист національної історико-культурної спадщини;
  • утримання державою та місцевим самоврядуванням базових елементів культурної інфраструктури, найзначніших культурно-мистецьких закладів;
  • забезпечення державної підтримки та сприятливого правового й господарського режиму для культурно-мистецьких організацій, об'єднань, окремих митців незалежно від підпорядкування, виду культурної діяльності та форм власності; створення сприятливих умов для розвитку "третього сектора" в культурі;
  • забезпечення належних умов для творчої праці митців, для професійної діяльності працівників культури;
  • створення правових та економічних стимулів для залучення недержавних коштів та засобів до підтримки культури та мистецтва.
Наскільки відповідає цим засадам правова база культурної сфери в Україні, і як відбувалося її формування (вдосконалення) протягом останніх кількох років?

Документом найвищої нормативної сили щодо сфери культури і мистецтв є Конституція України, прийнята 1996 року, яка статтею 11 проголошує, що держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а статтею 54 гарантує громадянам свободу літературної і художньої творчості, захист авторських прав; проголошує, що культурна спадщина охороняється законом, а держава вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які опинилися за її межами.

Важливість культури для національної безпеки України закріплено й “Концепцією (основами державної політики) національної безпеки України”, ухваленою Постановою Верховної Ради від 16 січня 1997 року. Цією Концепцією розвиток української нації, історичної свід¬мості та національної гідності українців, розвиток культурної самобут¬¬¬ності громадян усіх національностей, що складають український народ, віднесено до чільних національних інтересів України, а тенденції моральної та духовної деградації в суспільстві визначено серед осно⬬¬них загроз національній безпеці України. Серед основних напрямків державної політики національної безпеки України визначено "стимулювання розвитку та забезпечення всебічного захисту освітнього та культурного потенціалу країни".

1.2. Регулювання культурної діяльності в Законах України

Основним правовим документом, який окреслює напрямки та засади державної культурної політики в Україні, залишаються “Основи законодавства України про культуру”, ухвалені Верховною Радою в лютому 1992 року. Цей документ відбиває перехідний характер того часу, коли він приймався (через кілька місяців після проголошення незалежності) і тому в ньому можна знайти чимало ознак ідеологічної, політичної, економічної еклектики. З одного боку, прогол¬шувані ним основні принципи культурної політики держави (стаття 2) та пріоритети у розвитку культури (стаття 3) відповідають стандартам вільного демократичного суспільства.

"Основи..." вперше на державному рівні проголосили "утвердження гуманістичних ідей... у суспільному житті; …гарантування свободи творчої діяльності, невтручання в творчий процес з боку держави, політичних партій та інших громадських об`єднань..." тощо.

У статті 5 "Основ..." викладені права громадян у сфері культури, зокрема – “на свободу творчості; вільний вибір будь якого виду культурної діяльності, засобів і сфер застосування творчих здібностей та самостійне визначення долі своїх творів;

  • здійснення професійної та аматорської діяльності на індивідуальній чи колективній основі, самостійно чи з допомогою будь яких форм посередництва; створення закладів, підприємств і організацій культури;
  • об`єднання в творчі спілки, національно-культурні товариства, фонди, асоціації, інші громадські об`єднання, які діють в сфері культури;
  • збереження і розвиток національно-культурної самобутності, народних традицій та звичаїв;
  • доступ до культурних цінностей;
  • захист інтелектуальної власності; здобуття спеціальної освіти”.
Але зміст розділу ІV "Основ законодавства про культуру" (Фінансування і технічне забезпечення культури) свідчить про те, що реально "Основи" були зорієнтовані на дальше бюджетне утримання сфери культури і мистецтв, на зосередженні мало не всієї відповідальності за розвиток культури на плечах держави.

Так, Стаття 23. “Фінансування культури” визначає, що:

“Фінансування культури здійснюється на нормативній основі за рахунок республіканського і місцевих бюджетів, а також коштів підприємств, організацій, громадських об’єднань та інших джерел.

Держава гарантує необхідні асигнування на розвиток культури в розмірі не менше восьми відсотків від національного доходу України.”

Таких показників бюджетного фінансування, які передбачаються цією статтею, сьогодні не змогла досягти жодна економічно благополучна держава. Тим більше недосяжними виявилися вони для кризової економіки України.

Статтею 24 "Основ..." передбачено, окрім бюджетного фінансування, ще й створення фондів ро第¬витку культури - “республіканський та місцеві фонди розвитку культури”, а також фонди, що їх можукть створювати “Громадські об’єднання (творчі спілки, товариства, фонди, асоціації), заклади, підприємства, організації та громадяни”.

Практичній реалізації зазначеної статті довгий час перешкоджала відсутність нормативно-правової бази для створення і функціонування таких фондів. Нині ж ці питання значно адекватніше регулюються Законом України “Про благодійницьку діяльність та благодійні організації”.

Статтею 26 “Основ…” передбачено, що “…Держава здійснює політику пільгового оподаткування у сфері культури:
звільняє від сплати податків творчі спілки, національно-культурні товариства, фонди, асоціації, інші громадські об’єднання, що діють у сфері культури, а також заклади культури, які повністю чи частково фінансуються за рахунок бюджету або коштів підприємств і профспілкових організацій…

Однак дію цієї статті було невдовзі зупинено Декретом Кабінету Міністрів України N 12-92 від 26.12.92, і дотепер не поновлено.

Доволі анахронічним способом окреслюються в “Основах…” питання матеріально-технічного забезпечення:

“Стаття 27. Матеріально-технічне забезпечення

Держава гарантує створення виробничої бази по випуску спеціального обладнання для закладів, підприємств, організацій і установ культури…” – і т. д.

Hевирішеність питань фінансування призвела до декларативності численних інших гарантій, встановлених "Основами". Тому в цілому вони лишаються актом переважно декларативним, і мало сприяли одному з засадничих своїх завдань - створенню матеріальних і фінансових умов розвитку культури.

Згідно зі статтею 19 “Основ...”, “професійним творчим працівником у сфері культури є особа, творча діяльність якої становить її основне заняття і є головним джерелом її доходів. Оскільки ж у дійсності для дуже незначної кількості творчих працівників творча діяльність є основним джерелом доходів, то таке невдале формулювання зробило отримання статусу “професійного творчого працівника” проблематичним для переважної більшості творчих працівників.

У доданій до «Основ…» 2002 року статті 21-1 («Неприбуткові організації в сфері культури») зазначено, що неприбутковими є організації, які “відповідають критеріям неприбутковості” встановленим статтею 12 “Основ...”. Насправді цією статтею не встановлюються критерії неприбутковості. В ній тільки є згадка (в останньому абзаці) про “некомерційні організації та об`єднання”. Оскільки визначення некомерційних організацій теж відсутнє, то не зрозуміло, як термін “неприбуткова” і “некомерційна” співвідносяться між собою і яке коло організацій об`єднують. Така внутрішня суперечливість фактично унеможливила реалізацію на практиці положень згаданої статті 21-1.

Ці та інші численні недоліки “Основ…” зробили надто актуальною розробку нової редакції цього законопроекту, де ці недоліки було б усунуто.

Від часу ухвалення "Основ законодавства України про культуру" було прийнято низку законів, які так чи інакше стосуються регулювання окремих ділянок сфери культури і мистецтв. Так, у 1992 році було ухвалено Закон України “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні; у 1993 році – “Про національний архівний фонд та архівні установи”, “Про телебачення і радіомовлення”, “Про авторське право і суміжні права” (нова редакція якого ухвалена у 2000); у 1995 році ухвалено Закони "Про музеї та музейну справу" та "Про бібліотеки і бібліотечну справу", у 1997 році - "Про професійних творчих працівників та творчі спілки" та “Про видавничу справу”, у 1998 році - "Про кінематографію"; у 1999 році ухвалено Закон “Про архітектурну діяльність”, а у 2000 – “Про охорону культурної спадщини”; у 2001 році – Закон “Про народні художні промисли”; у 2002 – Закон “Про Загальнодержавну Програму розвитку національної кіноіндустрії”; у 2003 – “Про гастрольні заходи в Україні”, “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” та “Про рекламу”.

Більшість цих Законів, попри безумовну важливість, мають вузько галузевий характер. Вони визначають загальний порядок створення, державної реєстрації, ліквідації та реорганізації вказаних закладів, встановлюють загальний порядок їхнього фінансування та матеріально-технічного забезпечення. Вони також визначають декілька спеціальних повноважень Мінкультури у вказаних сферах (скажімо, згідно зі ст. 19 та ст. 23 Закону "Про музеї та музейну справу" на Мінкультури покладено функцію визначення порядку обліку пам`яток Музейного фонду України та їхнього страхування).

Прийняті за останні роки галузеві закони, на жаль, мають численні недоліки.

Наприклад, у деяких Законах, що стосуються діяльності окремих видів закладів культури (бібліотек, музеїв) визначено додаткові джерела фінансування закладів за рахунок надання певних видів платних послуг. Проте відсутність на той час жодних податкових пільг робила такі надходження вкрай незначними. І лише 5 червня 1997 р. був затверджений постановою Кабінету Міністрів України N 534 "Перелік платних послуг, які можуть надаватися закладами культури і мистецтв, заснованими на державній та комунальній формі власності".

Закон України "Про кінематографію" від 13 січня 1998 р. N 9/98-ВР визначив правові основи діяльності, пов`язаної з виробництвом, розповсюдженням, зберіганням і демонструванням фільмів в умовах кіноринку. Зокрема, Законом передбачено запровадження продюсерської системи, фінансування галузі кінематографії з різних джерел, введення мінімальної квоти на демонстрування національних фільмів.

Однак передбачена Законом мінімальна квота для демонстрування “національних фільмів” у “національному екранному часі” (30%). Проте статтею 3 Закону дається таке визначення “національного екранного часу”, що воно стосується сумарного часу демонстрування у всеукраїнському масштабі, а не окремого кінотеатра, телеканала тощо. Отже, нема законних підстав вимагати дотримання цієї квоти, наприклад, від окремого власника кінотеатру. Таким чином, відповідне положення закону виявилося фактично недіючим. Не є коректним також передбачений Законом порядок набуття статусу “національного фільму”. Такий статус надається фільму ще до його зйомок, що не є обгрунтованим.

Запровадження продюсерської система кіновиробництва, передбаченої "Законом про кінематографію" та урядовими рішеннями (Постановою від 9 червня 1997 р. "Про структурну перебудову в галузі кінематографії" та "Положенням про державну підтримку національних фільмів у продюсерській системі"), одначе, натикалося на численні перешкоди фінансово-господарчого характеру, і донині вона фактично не працює.

Закони “Про кінематографію” та “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” фактично є спробами створити режим протекціонізму для вітчизняних культурних індустрій. Однак податкові пільги, обіцяні першим з них, так і не були надані, а дія другого відкладена до 1.01.05.

У Законі “Про професійних творчих працівників та творчі спілки”, як і в “Основах...” умовою набуття статусу “професійного творчого працівника” є перетворення творчої діяльності в головне джерело доходів. Тому навіть формальну можливість скористатись пільгами, передбаченими для професійних творчих працівників має незначна кількість творчих працівників. Щодо більшості передбачених цим законом пільг (забезпечення житлом згідно з нормативами, творчими майстернями чи пільгами з оренди приміщень під майстерні тощо), то їх реалізація є проблематичною в теперішніх умовах. Вона не передбачена чинним житловим законодавством, законодавством про місцеве самоврядування, про оренду.

Щодо передачі творчим спілкам у власність майна, яким вони користувалися в колишньому СРСР (і яке часто було створене на доходи від відповідної мистецької діяльності, як-от Будинок Кіно в Києві), то Закон лише частково вирішив це питання (законодавець не бажав створювати прецедента, за яким інші об’єднання громадян, як-от КПУ, могли б претендувати на повернення свого майна). До того ж майно, хай і не все, дісталося лише так званим «старим» творчим спілкам, які існували в СРСР.

Подібним же чином Бюджетний кодекс України передбачає фінансування тільки національних творчих спілок (підпункт “в” пункту 10 статті 87), хоча такого поняття, як статус «національної творчої спілки», в аналізованому законі немає – такий статус було визначене пізніше Указом Президента України.

Закон України “Про музеї та музейну справу” також має істотний недолік – він не передбачає (хоча й не забороняє) забезпечення доступу громадян до музейних колекцій та музейних предметів, на відміну від, наприклад Закону України “Про національний архівний фонд і архівні установи”, в якому є відповідна стаття 26 (Доступ до документів національного архівного фонду). З цього видно, що при розробці Закону керувалимся передусім інтересами працівників музеїв (тому є окремий розділ про забезпечення їхніх прав), і значно меншою мірою – інтересами суспільного загалу, для якого, загалом кажучи, й існують музеї. Тому доцільно ввести зміну до Закону України “Про музеї та музейну справу” - статтю 24-1 (Доступ до музейного фонду України), в якій зазначити:

“Дієздатні громадяни України мають право, на підставі особистої заяви та документа, що посвідчує особу, ознайомлення з музейними колекціями та музейними предметами, що належать до державної частини музейного фонду України”.

У прийнятому 2001 року Законі України “Про народні художні промисли” передбачено (Статтею 8) надання статусу майстра народних художніх промислів. Однак із положень Закону незрозуміло, чи надання цього статусу є лише формою морального заохочення, чи з цим статусом пов`язані хоч якісь додаткові права або пільги.

Сумнівно виглядає також передбачене цим Законом надання права на творчу атестацію майстрів “відповідній творчій спілці”, а не державному органу. А якщо таких творчих спілок буде дві або більше, чи означає це, що право на атестацію матиме лише одна з них (а може, всі)?

Щодо статусу “підприємств народних художніх промислів” передбаченого статтею 9 Закону, то, згідно з цією статтею, “обов`язковою умовою приватизації” цих підприємств “є збереження їх профілю”. При цьому не визначений особливий механізм приватизації, який забезпечив би збереження їх профілю, не внесено відповідних змін до приватизаційного законодавства. Не передбачений і особливий режим функціонування підприємств зі статусом підприємств народних художніх промислів державної чи комунальної форм власності - відмінний від режиму функціонування інших підприємств.

Тому незрозуміло, в чому полягає сенс отримання статусу “підприємства народних художніх промислів”. Взагалі цей Закон можна вважати зразком законодавчого «врегулювання заради врегулювання» – у діяльності працівників народних художніх промислів він фактично не вніс жодної позитивної зміни, не вирішив жодної реальної проблеми цієї діяльності. Передбачений законом Реєстр осередків народних художніх промислів так і не було створенно за час, що минув - зокрема, тому, що в більшості областей не спромоглися навіть зібрати інформацію, потрібну для такого реєстру.

1.3. Регулювання діяльності неприбуткових організацій та благодійництва в культурі

Дуже важливою є проблема регулювання "третього сектора" (тобто неприбуткових організацій) у культурі. Закон "Про благодійництво і благодійні організації" створює правові передумови для заснування благодійних організацій та розвитку благодійної діяльності, зокрема, і в культурно-мистецькій сфері. Однак цей закон встановлює дуже невеликі податкові та інші пільги. Зокрема, не отримують реальних стимулів за цим Законом ті фізичні та юридичні особи, які здійснюють благодійництво, але самі не є благодійними організаціями - тобто приватні спонсори та меценати. На жаль, досі не прийнято базового закону про неприбуткові організації, хоча кілька проектів (у тому числі й один – розроблений при участі фахівців Мінкультури) перебувають у Верховній Раді.

Вище вже говорилося про Статтю 21-1 “Основ законодавства про культуру”, в якій зроблено спробу (не надто вдалу) врегулювати питання надання статусу неприбуткових організаціям культури. Отже, ця правова проблема зберігається.

Однак значна частина згаданих питань так чи інакше врегульована в рамках Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” (парадоксальність такого способу врегулювання – хоча б у тому, що неприбуткова організація. За цим законом, не є підприємством. Власне, про неприбуткові організації йдеться у Статті 7 “Оподаткування операцій особливого виду” цього Закону.

Пункт 7.11 “Оподаткування неприбуткових установ і організацій” цієї статті такий великий і різнобічний, що фактично сам дорівнює цілому закону. До того ж у ньому йдеться не лише про оподаткування: пункт 7.11.1. дає розлоге визначення неприбуткових установ і організацій:

“7.11.1. Ця стаття застосовується до неприбуткових установ і організацій, які є:

а) органами державної влади України, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів;
б) благодійними фондами і благодійними організаціями, створеними у порядку, визначеному законом для проведення благодійної діяльності, в тому числі громадськими організаціями, створеними з метою проведення екологічної, оздоровчої, аматорської спортивної, культурної, освітньої та наукової діяльності, а також творчими спілками ...
... г) іншими, ніж визначені у абзаці “б” цього підпункту юридичними особами, діяльність яких не передбачає одержання прибутку згідно з нормами відповідних законів…”

З цього видно, що статус НПО можуть набувати як бюджетні заклади культури (згідно з пунктом “а”), так і культурно-мистецькі НДО (за пунктами “б” та “г”).

Наступні пункти Закону стосуються податкових пільг:

“7.11.2. Від оподаткування звільняються доходи неприбуткових організацій, визначених у абзаці “а”, підпункту 7.11.1, отримані у вигляді:

коштів або майна, які надходять безоплатно або у вигляді безповоротної фінансової допомоги чи добровільних пожертвувань;

... дотацій або субсидій, отриманих з державного або місцевих бюджетів, державних цільових фондів або у межах благодійної, у тому числі гуманітарної допомоги...

7.11.3. Від оподаткування звільняються доходи неприбуткових організацій, визначених у абзаці “б” підпункту 7.11.1, отримані у вигляді: коштів або майна, які надходять безоплатно або у вигляді безповоротної фінансової допомоги чи добровільних пожертвувань;

... коштів або майна, які надходять таким неприбутковим організаціям, від проведення їх основної діяльності, з урахуванням положень підпункту 7.11.11 цієї статті;

дотацій або субсидій, отриманих з державного або місцевих бюджетів, державних цільових фондів або у межах благодійної, у тому числі гуманітарної допомоги...

7.11.5. Від оподаткування звільняються доходи неприбуткових організацій, визначених у абзаці “г” підпункту 7.11.1, отримані у вигляді коштів або майна, які надходять таким неприбутковим організаціям від проведення їх основної діяльності та у вигляді пасивних доходів”.

Для користування останньою з наведених пільг ключовим є поняття “основної діяльності”, особливо важливе для закладів мистецтва, як державних, так і недержавних:

“7.11.13. Під терміном “основна діяльність” слід розуміти діяльність неприбуткових організацій з надання благодійної допомоги, просвітніх, культурних, наукових, освітніх та інших подібних послуг для суспільного споживання, зі створення систем соціального самозабезпечення громадян (додаткові пенсійні фонди, кредитні спілки та інші подібні організації).”

На жаль, на практиці неприбутковим організаціям часто не вдається довести податківцям, що та чи інша діяльність є для них основною (наприклад, платні вистави – для театрів), і скористатися пільгами. Складнощі виникають також при отриманні статусу НПО (шляхом включення до відповідного Реєстру неприбуткових організацій, який ведеться не органами місцевої влади чи Мінюстом, а тими-таки податковими інспекціями, які зовсім не зацікавлені в розширенні кола організацій, що користуються пільгами).

Певні, хоч і не значні, пільги для благодійників передбачені підпунктом 5.2.2. статті 5 Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств”. Звільняються від оподаткування “суми коштів, або вартість майна, добровільно перераховані (передані) до Державного бюджету України або бюджетів територіальних громад, до неприбуткових організацій, у випадках, зазначених у пункті 7.1. цього Закону, але не більше, ніж чотири відсотки оподатковуваного прибутку попереднього звітного періоду...”

Пільги для благодійників - фізичних осіб передбачені статтею 5 Декрету Кабінету Міністрів України “Про прибутковий податок з громадян” Не оподатковуються “суми, що перераховуються за заявами громадян (у тому числі фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності) у відділення благодійних та екологічних фондів, а також підприємствам, установам, організаціям, закладам культури, освіти, науки, охорони здоров`я і соціального забезпечення, які фінансуються з бюджету, в межах дванадцяти мінімальних заробітних плат на рік”

1.4. Питання фінансування та оподаткування закладів культури

Велике значення для регулювання фінансування державних та комунальних закладів культури і мистецтва має Бюджетний Кодекс, прийнятий 2001 року.

Кілька його статей окреслюють правові рамки бюджетного фінансування культури й мистецтва:

“Стаття 87. Видатки, що здійснюються з Державного бюджету України.

1. До видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на:

... 10) культуру і мистецтво:

а) державні культурно-освітні програми (національні та державні бібліотеки, музеї і виставки національного значення, заповідники національного значення, міжнародні культурні зв`язки, державні культурно-освітні заходи);
б) державні театрально-видовищні програми (національні театри, національні філармонії, національні та державні музичні колективи і ансамблі та інші заклади і заходи мистецтва згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
в) державну підтримку громадських організацій культури і мистецтва, що мають статус національних;
г) державні програми розвитку кінематографії;
г) державну архівну справу;

11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств…”

Як видно з тексту статті 87, видатки, передбачені пунктом 10а), стосуються бюджетних закладів культури, а також державних (або ж централізованих) культурно-освітніх заходів. Натомість пункт 10б) стосується закладів мистецтва (які є, як правило, госпрозрахунковими підприємствами) та мистецьких заходів, але лише тих, що потраплять до переліку, затвердженого КМ України.

Якоїсь різниці в характері фінансування бюджетних та госпрозрахункових закладів у статті 87 не прослідковується, хоча в реальності вона значна. В обох випадках ідеться нібито про фінансування бюджетних програм (тобто про кошти, спрямовані на досягнення конкретних цілей), але вслід за тим ідуть переліки закладів (тобто фінансування фактично йтиме на утримання згаданих закладів, що суперечить “програмному принципу”). Ця змістовна суперечність, а також фактичне збереження попередньої практики кошторисного фінансування закладів культури і мистецтва, робить “програмний принцип” формування бюджетів у випадку видатків на культуру і мистецтво, по суті, фікцією.

Наступні статті (88-90) Бюджетного кодексу в аналогічний спосіб описують формування регіональних та місцевих бюджетів в частині культурно-мистецьких видатків:

“Стаття 88. Видатки, що здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного підпорядкування та їх об`єднань та враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

…4) сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки”.

Зауважимо, що тут уже йдеться винятково про утримання закладів, ніякі “програми” чи заходи навіть не згадуються.

“Стаття 89. Видатки, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів

… 5) державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми (театри, бібліотеки, музеї, виставки, палаци і будинки культури, школи естетичного виховання дітей)…”.

У цій статті так само не згадано про культурно-мистецькі заходи.

“Стаття 90. Видатки, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

…5) культуру і мистецтво:

  1. державні культурно-освітні програми (республіканські Автономної Республіки Крим та обласні бібліотеки, музеї та виставки);
  2. державні театрально-видовищні програми (філармонії, музичні колективи і ансамблі, театри, палаци і будинки культури республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення, інші заклади і заходи у галузі мистецтва);
  3. інші державні культурно-мистецькі програми…”.
Як бачимо, у статтях 88-90 зберігається та сама суперечність – між задекларованим “програмним принципом” формування бюджету та фактичним збереженням механізмів фінансування культури, орієнтованих на утримання закладів.

На наш погляд, така суперечність неминуче зберігатиметься, доки не буде визнано, що “програмний принцип” формування бюджетних видатків неефективний і недоцільний, коли йдеться про такі заклади культури, як музеї і заповідники, бібліотеки, архіви. Для них доцільно застосовувати нормативний принцип фінансування, передбачений, зокрема, Законом України “Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії”.

Згідно з цим Законом, застосування державних нормативів надання соціальних (зокрема, культурних) послуг є юридичною підставою для збереження та бюджетного фінансування мережі державних і комунальних закладів культури і мистецтв:

“Стаття 13. Державні соціальні нормативи у сфері обслуговування закладами культури

…до державних соціальних нормативів у сфері обслуговування закладами культури включаються:

перелік та обсяг послуг, які надаються населенню закладами, підприємствами, організаціями та установами культури;
показники якості надання населенню послуг закладами, підприємствами, організаціями та установами культури;
нормативи забезпечення населення закладами, підприємствами, організаціями та установами культури”.

Принципи нормативного фінансування соціальної (зокрема, культурної) сфери окреслюються у статті 21.

“Стаття 21. Нормативи фінансового забезпечення державних соціальних гарантій

З метою забезпечення надання державних соціальних гарантій обраховуються такі види нормативів витрат (фінансування):

нормативи фінансування поточних витрат на одного мешканця, а для окремих видів соціальних послуг - на одну особу, яка підлягає даному виду обслуговування;
нормативи фінансування поточних витрат на утримання мережі закладів охорони здоров`я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлового та побутового обслуговування;
нормативи державних капітальних вкладень на будівництво закладів охорони здоров`я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного ... обслуговування”.

Однак у реальності передбаченими цим Законом нормативами здебільшого не керуються ані при формування мережі закладів культури, ані при їхньому фінансуванні.

Хоча загалом положення “Основ законодавства про культуру”, де йшлося про пільгове оподаткування закладів культури, так і не знайшло задовільного втілення в податковому законодавстві України, все ж деякі види культурної діяльності одержали податкові пільги. Згідно зі статтею 5 Закону України “Про податок на додану вартість” (№168/ 97-ВР від 3 квітня 1997 р. зі змінами) звільняються від оподаткування операції:

  • з продажу книжок, навчальних посібників, учнівських зошитів вітчизняного виробництва
  • надання згідно з переліком, встановленим Кабінетом Міністрів послуг з вищої, середньої, професійно-технічної та початкової освіти закладами освіти, які мають спеціальний дозвіл (ліценцію) на надання таких послуг з виховання та освіти дітей будинками культури в сільській місцевості, дитячими музичними та художніми школами, школами мистецтв;
  • надання послуг архівними установами України;
  • надання бібліотеками, що є у державній та комунальній власності, платних послуг фізичним та юридичним особам.
Певні пільги для організацій культурно-мистецької сфери передбачені Законом України “Про плату за землю”. Відповідно до статті 12 цього Закону від земельного податку звільняються:

“1) заповідники, в тому числі історико-культурні, національні природні парки.., регіональні ландшафтні парки.., парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва;
...4) вітчизняні заклади культури, науки, освіти...
5) зареєстровані релігійні та благодійні організації, що не займаються благодійною діяльністю”.

Однак застосування зазначених пільг на практиці великою мірою залежить від підзаконних відомчих актів Державної податкової адміністрації України, які не завжди бувають сприятливими для культурно-мистецької сфери.

1.5. Законодавство про авторське право

Правове регулювання у сфері авторського права та суміжних прав здійснюється відповідними міжнародними правовими актами, до яких приєдналась Україна, та вітчизняним законодавством.

В 1993 році Україна підтвердила правонаступництво щодо Всесвітньої (Женевської) конвенції про авторське право, 1952 р. В травні 1995 р. Україна приєдналась до Бернської конвенції про охорону літературних і художніх творів (Паризького акта від 24 липня 1971 року, зміненого 2 жовтня 1979 р.), в червні 1999 р. - до Конвенції про охорону виробників фонограм від незаконного відтворення їхніх фонограм від 29 жовтня 1971 року, у вересні 2001 р. - до Міжнародної конвенції про охорону інтересів виконавців, виробників фонограм і організацій мовлення, вчиненої 26 жовтня 1961 року в м. Римі, а також до Договору Всесвітньої організації інтелектуальної власності про авторське право і Договору Всесвітньої організації інтелектуальної власності про виконання і фонограми.

До вітчизняного законодавства з авторського права і суміжних прав належать Закони України:

  1. Про авторське право і суміжні права ( № 3793-12 від 23 грудня 1993 р. , нова редакція за № 2627-ІІІ від 11 липня 2001 р.)
  2. Про розповсюдження примірників аудіовізуальних творів та фонограм (№ 1587-ІІІ від 23 березня 2000 р.)
  3. Про особливості державного регулювання діяльності суб`єктів господарювання, пов`язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування (№ 2953-ІІІ від 17 січня 2002 р.)
Питання авторського права і суміжних прав регулюються також Законом України “Про телебачення і радіомовлення”, “Про кінематографію”, Цивільним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Кримінальним кодексом України, Митним кодексом України. Процес затвердження підзаконних актів до вказаних законів триває.

Закон України “Про авторське право і суміжні права” охороняє особисті немайнові права авторів та їх правонаступників, пов`язані із створенням та використанням творів науки, літератури і мистецтва - авторське право і права виконавців, виробників фонограм і відеограм та організацій мовлення - суміжні права.

Законом, зокрема, передбачені:

  • нормативи мінімальної винагороди і її розподілу між авторами та іншими суб`єктами авторського права і (або) суміжних прав (стаття 4);
  • строк дії авторського права - все життя автора і 70 років після його смерті (стаття 28);
  • мінімальні ставки авторської винагороди у вигляді відсотків від доходу чи фіксованої суми (стаття 33);
  • умови вільного використання твору із зазначенням імені автора (стаття 21);
  • мінімальні ставки винагороди за використання об`єктів суміжних прав (стаття 37);
  • обмеження майнових прав виконавців, виробників фонограм, відеограм і організацій мовлення (стаття 42);
  • відрахування (відсотків) від вартості обладнання і (або) матеріальних носіїв виробниками та (або) імпортерами обладнання і матеріальних носіїв, із застосуванням яких можна здійснити відтворення виключно в особистих цілях у домашніх умовах творів, зафіксованих у фонограмах та відеограмах (стаття 42);
  • строк дії суміжних прав (50 років від дня першого запису виконання - для виконавців; 50 років від дати першого опублікування фонограми (відеограми) - для їх виробників; 50 років від дати першого публічного сповіщення передачі - для організацій мовлення) (стаття 44);
  • управління (зокрема - колективне) майновими правами суб`єктів авторського права і суміжних прав (статті 45-49);
  • захист авторського права і суміжних прав ( статті 50-53).
1.6. Питання розвитку культури в Указах та розпорядженнях Президента України

Помітну роль у справі формування державної політики в галузі культури відіграли і відіграють укази та розпорядження Президента України.

Значущими елементами правової бази галузі стали Укази про надання статусу Національних провідним художнім колективам і закладам культури (жовтень 1994), “Про державні стипендії видатним діячам освіти, науки та культури” (лютий 1996 р.).

Важливі питання соціального статусу працівників культури вирішено в Положенні про національний заклад (установу) України, затвердженому Указом Президента України від 16 червня 1995 р. № 451/95 (пункт 12): “національний заклад (установа) має право в межах фонду заробітної плати за рахунок коштів, виділених з Державного бюджету України, та власних коштів установлювати підвищені посадові оклади, стипендії та інші заохочувальні виплати відповідно до законодавства України”.

Не менш важливим виявився Указ “Про державну підтримку культури і мистецтва в Україні” (від 20 жовтня 1998 р.), яким було накреслено програму першочергових і пріоритетних напрямів розвитку культури і духовності. Указ передбачав, зокрема, встановлення ста довічних державних стипендій для видатних діячів культури і мистецтва, а також – трьох щорічних грантів Президента України молодим діячам у галузі театрального, музичного, образотворчого мистецтва та кінематографії для створення і реалізації творчих проектів.

Указом також передбачалося створення книжкової серії “Президентська бібліотека: духовні першоджерела України”, а також було визначено, що фінансування закладів культури і мистецтва, які мають статус національних, здійснюється у повному обсязі відповідно до річних планових бюджетних асигнувань.

У цьому ж напрямку працює Указ Президента України від 21 лютого 2000 р. “Про підтримку видатних діячів літератури, культури і мистецтва України”.

Указами Президента України “Про створення літературно-мистецького літопису “Золотий Фонд України” (від 12 листопада 1999 р.) , “Про створення українського центру народної культури “Музей Івана Гончара” (від 2 грудня 1999 р.), а також Указом від 11 грудня 2000 р. “Про забезпечення підготовки і випуску багатотомного енциклопедичного видання “Звід пам’яток історії та культури України” продовжився процес формування мережі закладів та інституцій культури загальнонаціонального значення.

З огляду на недостатність законодавчого стимулювання меценатства, з’явилося розпорядження Президента України від 12 лютого 2000 р. “Про сприяння благодійній діяльності в Україні”, яким передбачалося проведення загальнодержавного огляду меценатства і спонсорства.

У березні 2000 р. Президент підписав пакет важливих Указів, що стосувалися вирішення проблем культурної сфери. Серед них - Указ від 22 березня 2000 р. “Про невідкладні заходи щодо розвитку бібліотек України”, який передбачав, зокрема, заходи щодо створення національної системи електронного інформаційно-бібліотечного ресурсу; в Держбюджеті України на наступні роки - збільшення асигнувань на поповнення бібліотечних фондів; вирішення в установленому порядку питання щодо звільнення від сплати мита та митних зборів про ввезенні іноземних документів освітнього, наукового та культурного характеру для поповнення бібліотечних фондів та інші заходи.

Указ Президента України від 21 березня 2000 р. “Про державну підтримку клубних закладів” передбачав забезпечення збереження та повноцінного функціонування клубних закладів, внесених до державного реєстру клубних закладів; заходи щодо до підвищення ролі і статусу обласних центрів (будинків) народної творчості у культурному житті регіонів; забезпечення збереження та функціонування клубних закладів у сільській місцевості, що передаються з балансів колективних сільськогосподарських підприємств до комунальної власності.

Указ Президента України від 22 березня 2000 р. “Про невідкладні заходи щодо розвитку музеїв України” передбачав розробку Державної програми розвитку музейної справи в Україні; розробку пропозицій щодо стимулювання інвестиційної, спонсорської та благодійної діяльності на розвиток музейної справи та інші заходи.

За два останні роки (2002-2003) Президент України прийняв 23 Укази та видав 33 розпорядження з питань культури, мистецтва, історичної спадщини.

1.7. Постанови КМ України з питань розвитку культури

та державні цільові програми Лише за останні два роки (2002-2003) кабінет Міністрів України прийняв 45 Постанов та 46 розпоряджень з питань розвитку культури, мистецтва, історичної спадщини.

Важливим видом нормативних документів, які визначають напрямки й характер державної підтримки розвитку культури в Україні, є державні цільові програми, які затверджуються, як правило, Постановами Кабінету Міністрів України (хоча є прецеденти їх прийняття окремими законами).

Можна вказати чотири головних причини для використання цільового програмування як інструменту державної політики.

Перша: цільове програмування надає більшої цілеспрямованості роботі урядових структур, уможливлює конкретну оцінку її дієвості;

Друга: за умов однорічного бюджетного циклу лише цільові програми, розраховані на кілька років, можуть служити засобами планування та здійснення завдань, розрахованих на триваліші терміни;

Третя: загальнодержавні цільові програми мають можливість об’єднувати національні, регіональні, місцеві, навіть недержавні ресурси, що важко забезпечити в рамках поточної бюджетної діяльності;

Четверта: конкретна цільова програма може виявитися незамінним інструментом, якщо уряд і суспільство стикаються зі складною, масштабною проблемою, яка вимагає значно більших зусиль і ресурсів, аніж це зазвичай виділяється для даної галузі чи сфери діяльності.

За останні роки прийнято чимало держпрограм, які стосуються розвитку культурної сфери. Наприклад, у Закон про державний бюджет на 2003 рік включено 182 цільових програми, загальним фінансуванням у 23,45 млрд. гривень (у тому числі з держбюджету - 11,1 млрд. гривень); з них 18 програм мають відношення до сфери культури, із загальним фінансуванням 88 млн. гривень (у тому числі з держбюджету - 29,7 млн. гривень, що складає приблизно 0,4 % загального обсягу державного фінансування цільових програм.

Серед них -

  1. Загальнодержавна програма розвитку національної кіноіндустрії на 2003-2007 роки (затверджена Законом України від 25 грудня 2002 року № 361-IV). Детальний аналіз Загальнодержавної програми розвитку національної кіноіндустрії на 2003-2007 роки поданий у підрозділі 2.4. “Державно-цільові програми як інструмент кінополітики: порівняльний аналіз українського та російського досвіду” (стор.78-90) книжки О.Гриценка та В.Солодовника “Пророки, пірати, політики і публіка. Культурні індустрії й державна політика в сучасній Україні. - К.: 2003).
  2. Програма розвитку позашкільних навчальних закладів на 2002-2008 роки (затверджена Постановою КМУ від 28 березня 2002 року № 378).
  3. Програма розвитку музейної справи на період до 2005 року (затверджена Постановою КМУ від 30 березня 2002 року № 442).
  4. Програма розвитку краєзнавства на період до 2010 року (затверджена Постановою КМУ від 10 червня 2002 року № 389).
  5. Програма поповнення бібліотечних фондів на період до 2005 року (затверджена Постановою КМУ від 1 липня 2002 року № 900).
  6. Комплексна програма збереження пам`яток Державного історико-культурного заповідника “Гетьманська столиця” і розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури смт Батурина (затверджена постановою КМУ від 17 березня 2002 року № 1123).
  7. Програма технічного переоснащення Національної кіностудії художніх фільмів імені Олександра Довженка на період до 2004 року (затверджена Постановою КМУ від 29 серпня 2002 року № 1294).
  8. Комплексна програма паспортизації об`єктів культурної спадщини на 2003-2010 роки (затверджена Постановою КМУ від 9 вересня 2002 року № 1330).
  9. Державна програма підтримки національних творчих спілок на 2003-2005 роки (затверджена Постановою КМУ від 19 вересня 2002 року № 1398).
  10. Державна програма розвитку соціальної сфери села на період до 2005 року. Розділ 4. Поліпшення умов соціально-культурного обслуговування сільського населення (затверджена Указом Президента України від 15 липня 2002 року № 640/2002).
  11. Постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2003 року “Про затвердження Державної програми розвитку культури на період до 2007 року” було затверджено однойменну держпрограму, у розробці якої активну участь брали працівники УЦКД.
Згідно із згаданою Програмою, її метою є “створення правових, економічних та організаційних умов для подальшого розвитку культурно-мистецької сфери України”.

Основними завданнями Програми є:

удосконалення нормативно-правової бази діяльності у сфері культури;
створення умов для надання державної підтримки закладам культури, забезпечення конкурентоспроможності культурно-мистецької продукції;
активізація наукових досліджень у сфері культури і мистецтва;
надання цільової підтримки театрально видовищним закладам та забезпечення фінансування витрат на охорону Державного музейного фонду України;
проведення капітального будівництва, ремонту та здійснення технічного переоснащення підприємств, установ і організацій та закладів культури державної форми власності ;
підтримка діяльності національно-культурних товариств;
інформатизація культурно-мистецької сфери;
здійснення комплексу заходів щодо збереження пам`яток історико-архітектурної спадщини, унікальних містобудівних історичних комплексів.

Програмою передбачено 48 заходів, зокрема з:

удосконалення нормативно-правової бази;
наукових досліджень;
модернізації закладів культури;
зміцнення матеріально-технічної бази;
капітального будівництва;
технічного переоснащення підприємств, установ, організацій та закладів культури державної власності;
капітального ремонту та реставрації.

Попри велике значення, яке має реалізація держпрограам у розвитку культури, в їх розробці та реалізації є низка типових недоліків.

Більшість держпрограм розраховані на 3-5 років, з орієнтовним обсягом фінансування - це означає, що конкретні обсяги фінансування мають визначатися в держбюджетах на відповідний рік. Реальне фінансування часто виявляється меншим за орієнтовне, а інколи уже прийнята Урядом держпрограма не потрапляє до держбюджету і її виконання має чекати наступного року.

Отже, попри велику потенційну ефективність держпрограм як інструменту державної культурної політики, брак узаконених єдиних правил формування і затвердження державних цільових програм, що прослідковується у змісті і правовому статусі існуючих програм, які стосуються сфери культури, підриває їхню ефективність, дієвість і значення.

2. Висновки

Виходячи з проведеного аналізу, можна зробити висновок: за роки незалежності в Україні напрацьовано доволі значну законодавчу базу для культурної сфери, накопичено величезний (і неоднозначний) законотворчий досвід, однак ціла низка правових проблем (а точніше, проблем діяльності митців, закладів культури і мистецтва, які можна було б розв’язати через законодавство) залишаються по суті невирішеними, або вирішеними недостатньою мірою, що стримує розвиток культури, зберігає на незадовільному рівні її фінансово-господарчий стан.

Чинне українське законодавство в галузі культури можна оцінити загалом як неоднорідне й недостатньо ефективне. Підстави для такої оцінки, по-перше, в тому, що, незважаючи ряд прийнятих у 1991-2003 рр. сучасних нових законів для культури, чимало аспектів щоденної діяльності закладів культури і мистецтва (особливо фінансові аспекти) все ще регулюються старими нормативними документами, а численні положення раніше прийнятих законів на сьогодні вже застаріли.

По-друге, через недосконалість правової бази “третього сектора”, чимало нових явищ культурного життя (наприклад, приватні мистецькі структури та культурницькі НДО) досі не мають законодавчо оформленого особливого статусу і змушені діяти чи то як звичайні приватні підприємства, чи то як громадські організації (в останньому випадку практично не маючи права заробляти доходи культурно-мистецькою діяльністю). Державна підтримка незалежних культурних установ навіть не згадується в українському законодавстві.

По-третє, має місце низька дієвість чинних законів, нерідке ігнорування їх положень, у тому числі й органами влади на місцях, для яких проблеми культури та людей, що в ній працюють, є “низько пріоритетними”. Втім, недотримання чинних законів – то доволі поширене явище для українського суспільства загалом.

Протиріччя, присутні в ряді законодавчих актів щодо культури можуть бути пояснені як результат спроб поєднати в них різні ідеології та системи цінностей: ідеї ліберальної демократії і вільного ринку співіснують з ідеями націєтворення у формах, характерних для ХІХ - початку ХХ століть; державний патерналізм співіснує з політикою невтручання в діяльність культурних установ, нарешті, окремі елементи багатокультурності співіснують із етноцентричними уявленнями про українську націю.

Порівнюючи українське законодавство в галузі культури з законодавством сусідніх пост-комуністичних країн, як от Польщі чи Росії, можемо, на жаль, зробити висновок, що українські закони менш сприятливі для розвитку культури, ніж у сусідів. Наприклад, вони надають дуже незначні податкові пільги для закладів культури; для благодійників та меценатів.

В Україні бракує окремого закону про неприбуткові організації, тоді як у Польщі та Росії такі закони вже давно діють.

Протекціонізм щодо вітчизняних культурних індустрій в Україні також найменш розвинений з поміж трьох країн, незважаючи на те, що частка вітчизняних культурних товарів і послуг на ринку в Україні найнижча серед трьох згаданих країн.

Законодавство про підприємництво, про приватизацію, про працю, податкова система не враховують особливостей культури, освіти, науки, не сприяють розвиткові структур, не орієнтованих на одержання прибутку.

Тому, незважаючи на наявність в Україні численних недержавних неприбуткових організацій та об'єднань, попри кількарічні законотворчі зусилля й навіть окремі часткові успіхи (наприклад, прийняття Закону "Про благодійництво та благодійні організації" та нової редакції Закону "Про оподаткування прибутку підприємств"), "третього сектора суспільного виробництва" фактично досі не сформовано.

Очевидно, ці вади можуть бути усунені лише детальним (і головне цілісним, тобто основаним на єдиних концептуальних засадах) переглядом законодавчих актів, що регулюють функціонування культурної сфери та прийняттям відповідних нових актів, або внесенням поправок і доповнень у чинні Закони. Зрозуміло, цей процес вимагає високої фахової кваліфікації, чималого часу й зусиль.

Можна вказати також на кілька недоліків притаманних самому процесові формування правової бази культури.

  1. Зберігається явище, яке можна назвати "державницьким ухилом" у нормотворчості: значно енергійніше розробляються й швидше приймаються нормативно-правові акти, які регулюють "бюджетну" (державно-комунальну) частину культурної сфери - наприклад, Закони "Про біблітеки і бібліотечну справу", "Про музеї і музейну справу", Указ "Про національні заклади культури" розроблялися й приймалися порівняно швидко й безболісно, натомість закони про благодійництво та про творчі спілки багаторазово перероблялися (часто - із шкодою для майбутнього ефекту від їхньої дії) й дуже повільно проходили через ВР. Особливо довгим, болісно-суперечливим і в кінцевому рахунку майже безрезультатним став процес прийняття Закону “Про державну підтримку книговидавничої справи”, який стосувався передусім недержавних видавничих підприємств.
  2. Помітним залишається й "відомчий ухил" у нормотворчості - закони, що розробляються й приймаються, здебільшого регулюють лише окремі види установ, окремі фрагменти ("галузі") культурної сфери бібліотеки, музеї, кіноустанови, а не цілісні комплекси правово-господарчих відносин, які реально існують у всій цій сфері (наприклад, особливий податковий режим чи протекційний захист вітчизняного ринку, особливі умови приватизації закладів культури тощо).
  3. Зберігає позиції традиційна радянська правосвідомість, за якою пряму дію має не закон, а відомча інструкція, - тому їй приділяється традиційно більше нормотворчої уваги й енергії. Особливо яскраво це видно на прикладі законодавства для неприбуткових організацій: базового закону ще немає, але вже діють нормативні акти Кабінету Міністрів і Державної податкової адміністрації.
3. Рекомендації
  1. З огляду на застарілість і недієвість багатьох ключових положень “Основ законодавства України про культуру”, актуальним залишається їх оновлення – наприклад, у формі прийняття нового “Закону України про культури”, якому присвячено окремий розділ у цьому звіті.
  2. Система формування бюджетів за “програмним принципом” визначена чинним Бюджетним Кодексом України, потребує суттєвого коригування в частині, що стосується фінансування культури. Програмний принцип формування бюджету може бути використаний для визначення бюджетних видатків для таких мистецьких закладів, як театри, оперні театри, музичні ансамблі, кіностудії. Натомість для бібліотек, музеїв, будинків культури, заповідників адекватною виглядає схема нормативного фінансування.
  3. При недостатньому бюджетному фінансуванні доцільно запровадити ряд змін в системі оподаткування, щоб зробити її сприятливішою для розвитку культури:
  • законодавство про неприбуткові організації має стати адекватнішим до потреб таких організацій (нині недержавні, неприбуткові організації практично не мають права на будь-яку підприємницьку діяльність, навіть якщо вона має пряме відношення до культурної діяльності);
  • багатоканальне фінансування закладів культури (з бюджету, з благодійництва, із власних зароблених коштів) повинне бути законодавчо передбачено для всіх типів закладів культури; натомість сьогодні роздержавлені заклади мають невеликий шанс на виживання без збереження фінансової підтримки з бюджету відповідного рівня.
Слід запроваджувати, поруч з уже існуючими, нові механізми фінансування культурних організацій і проектів, що в умовах України означає наступне:
  • розвиток механізмів фінансування культурно-мистецьких проектів, на конкурсних засадах (грантові програми) доступних для організацій культури незалежно від форм власності та від підпорядкування;
  • подальший розвиток продюсерської системи не лише в кінематографі, але й у театрі (антреприза) та концертні вистави;
  • удосконалення вже існуючої системи грантів Президента для видатних митців та для творчої молоді; увільнення всіх подібних грантів від оподаткування.
зберігає актуальність створення ефективних протекціоністських законодавчих норм для культурних індустрій в Україні (кінематографія, книговидавництво, музична індустрія), особливо з огляду на відкладення введення в дію протекціоністських норм для українського книговидання (проблема протекціонізму присвячено окреме дослідження в тематичному плані УЦКД). ІІ. Про проект "Закону України про культуру"

1. Історія створення законопроекту

Восени 1999 р. відповідно до pішення Веpховної Ради Укpаїни від 30 чеpвня 1999 p. "Пpо стан виконання pішень спільного засідання Комітету Веpховної Ради Укpаїни з питань культуpи і духовності та колегії Міністеpства культуpи і мистецтв Укpаїни” було створено галузеву pобочу гpупу з pозpобки пpоекту Закону Укpаїни "Пpо культуpу", до складу якої увійшли працівники Мінкультури, науковці Українського центру культурних досліджень та інших наукових закладів. Протягом наступних місяців члени групи розробили першу версію законопроекту, регулярно консультуючись із фахівцями в культурній сфері, юристами, економістами та ін.

За результатами Всеукраїнських Зборів працівників культури було дано доручення Президента України Л.Кучми прем’єр-міністру: “Розробити і внести у встановленому порядку до ВРУ проекти Законів України “Про культуру”, “Про неприбуткові організації”, “Про збір на розвиток національної кінематографії”; термін – до 1 жовтня 2000 р.

Розроблений проект на початку липня 2000 р. був представлений на спільному засіданні Комітету з питань культури й духовності ВР та Колегії Мінкультури. Під час обговорення було сформульовано чимало зауважень та пропозицій до проекту, які згодом опрацювала робоча група, врахувавши їх у тій чи іншій формі в проекті.

Доопрацьований проект було опубліковано в газеті «Культура і життя» (№ 3, від 27 січня 2001 р.), що дозволило розгорнути ширшу дискусію серед творчої громадськості, серед працівників галузі культури.

Наслідком цього широкого обговорення стала наступна редакція Законопроекту, яка розглядалася на колегії Міністерства культури і була в загальних рамках схвалена. Після цього почався довгий процес узгодження нашого Законопроекту з іншими Міністерствами та відомствами, в ході якого багато важливих положень стали жертвою прагнень досягнути консенсусу. Однак дійти цілковитої згоди так і не вдалося: зокрема, Міністерство фінансів і досі наполягає на таких змінах у проекті, які б вирішальним чином підірвали його сподіваний фінансово-господарчий ефект.

В чому потреба і зміст нового закону? З огляду на те, що чимало положень з діючих "Основ законодавства про культуру" реально не працюють, потрібно замінити їх таким актом, який би був реально ефективним та відповідав зміненій культуpній ситуації.

Зокрема, "Основами" пеpедбачене неpеалістичне положення пpо виділення на культурні потреби восьми відсотків національного доходу, але не передбачається реальних механізмів державної підтримки недержавних культурних організацій. Не передбачено також механізмів участі представників культурного середовища в опрацюванні й здійсненні культурної політики. Є й багато інших недоліків, про які йшлося вище в цьому звіті. Тому в новому пpоекті "Закону про культуру" по-новому врегульовано ці та інші питання.

2. Коротка характеристика проекту

У нинішньому вигляді проект ЗаконуУкраїни про культуру складається з одинадцяти розділів і 59 статей:

  1. Загальні положення
  2. Права у сфері культури
  3. Культурна діяльність
  4. Повноваження органів держ. влади та органів місцевого самоврядування у сфері культури
  5. Базова мережа закладів культури
  6. Правове регулювання діяльності закладів культури
  7. Фінансування у сфері культури
  8. Участь громадських об’єднань у культурній політиці
  9. Міжнародні культурні зв’язки
  10. Відповідальність за порушення Законодавства про культуру
  11. Прикінцеві положення
У чому ж його основні змістові, концептуальні особливості? Передусім - ширше, ніж в "Основах законодавства про культуру", окреслено культурну сферу - суб'єкт культурної політики і, таким чином, поле дії Закону про культуру. Він виходить за традиційні галузеві рамки (література і мистецтво, культурно-історична спадщина, мистецька освіта), аби включити до цієї сфери те, що фактично до культуpи належить, більше того - стало об'єктом активної культурної політики, наприклад: електронні мас-медіа, дозвіллєві практики, пов'язані з новими технологіями.

Розширено поняття "заклад культури", яке охоплює не лише театри й бібліотеки, а й студії звукозапису, видавництва, гастрольні фірми, телекомпанії, тощо. Щодо закладів культури усіх видів і форм власності держава має взяти зобов'язання їх підтримки в різних формах: не тільки прямого фінансування, а й податкових пільг, права на благодійну фінансову допомогу.

Визначено засади державної культурної політики на основі «Концептуальних засад діяльності органів виконавчої влади в області культури», прийнятих Постановою Кабінету Міністрів України (1997 р.). У законопpоекті прописані функції та прерогативи державних органів, що діють у культурній сфері - як щодо підпорядкованих їм державних закладів, так і щодо недержавної частини культурної сфери. Йдеться, зокрема, про підтримку не лише державної, а й недержавної частини культурної сфери органами державної влади. На особливу увагу в цьому плані заслуговує координування політики різних галузевих міністерств і відомств, які діють у сфері культури (Мінкультури, Мінінформ, Держбуд, Держтуризм тощо), опрацювання та реалізація єдиної політики для всієї культурної сфери України.

У законопpоекті також окреслено структуру та розміри базової меpежі культурних закладів – тобто тієї інфраструктури, творення і утримання якої мають взяти на себе держава і органи місцевого самоврядування; чітко зафіксовано правові, організаційні, фінансові обов'язки держави та місцевої влади щодо цієї інфраструктури.

Окpеслено також нові правові норми роздержавлення культурних організацій, і навіть - в особливих випадках - приватизації об'єктів культурного призначення. Передбачено такий механізм і такі умови приватизації, за яких культура отримувала б більше користі, аніж втрат (наприклад, від приватизації кінотеатрів). У запропонованому проекті передбачено кілька механізмів роздержавлення культурної організації ¬¬¬через перетворення на недержавну неприбуткову організацію, через оренду, через продаж. Практика покаже, які з них виявляться корисними й життєздатними.

У пpоекті також визначено культурні права громадян та етнічних меншин відповідно до сучасних міжнародних стандартів. Зокрема, прямим чином визначено обов'язки держави щодо підтримки (в т. ч. фінансової) недержавних культурних організацій.

Передбачено механізм пpямої участі структур громадянського суспільства в розробці та здійсненні культурної політики - Рада Всеукраїнських культуpно-мистецьких організацій. Окpеслено механізм фоpмування Ради та її пpеpогативи.

Окpеслено також засади протекціоністської політики щодо вітчизняного культурного продукту. Така політика, на наш погляд, на ближчий час є обов'язковою і щодо захисту українського культурно-мистецького правовласника, і щодо заходів проти аудіо-, відео- та іншого піратства тощо.

4. Значення Закону України «Про культуру» для поліпшення ситуації у сфері культури.

Під час узгодження проекту Закону «Про культуру», його громадського обговорення не раз виникали питання: а що конкретно дасть цей Закон культурі, її працівникам?

Загалом відповідь на ці питання буде такою: новий Закон створить такі юридичні умови діяльності організацій і закладів культури різних форм власності, які дозволять, з одного боку, ефективніше використовувати наявне бюджетне фінансування, спрямовувати його на першочергові завдання культурного обслуговування суспільства, а з іншого боку - розширять можливості одержання власних доходів закладами культури, що піднесе рівень доходів і соціальний статус їхніх працівників. Окрім того пропонований Закон створить нові механізми впливу культурно-мистецької громадськості на політику держави щодо культури.

Які саме положення нового Закону дозволять усе це зробити?

  1. До проекту Закону введена стаття 1 «Визначення термінів». В «Основах…» визначення термінів не дається. Отже, дефініції, використовувані в «Основах…» («культура», «культурна політика» тощо), юридично не визначені. Цей недолік тепер буде усунуто.
  2. У статтях 1, 44, 45, 47-49 Закону повніше, ніж в «Основах законодавства України про культуру» відображені ринкові чинники соціально-культурного розвитку, багатоукладність сфери культури (в т.ч. наявність недержавних організацій), неприбутковий характер діяльності більшості організацій культури, необхідність поєднання бюджетного фінансування з залученням коштів з інших джерел.
  3. У проекті Закону (статті 1, 41- 43, 44, 45) унормовані (на відміну від «Основ..») такі важливі для функціонування культури в умовах громадянського суспільства та ринку категорії, як: «грант», «культурно-мистецький проект», «культурно-мистецька програма», «роздержавлення у сфері культури», «неприбуткова організація культури». До того ж, деякі з цих термінів використано у Бюджетному кодексі, де їх значення для культури розкрито не достатньо.
  4. У проекті Закону повніше, ніж в «Основах..», з урахуванням положень законів України «Про охорону культурної спадщини» та «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей», відображена діяльність з охорони культурної спадщини ( статті 1, 22).
  5. У проекті Закону (на відміну від «Основ..») визначена сфера застосування цього законодавчого акту (стаття 4).
  6. У проекті Закону уточнені основні засади державної політики у сфері культури. Зокрема додані такі важливі засади (стаття 5):
  • забезпечення захисту інтелектуальної власності, авторського і суміжних прав»;
  • підтримка національного виробника культурної продукції;
  • підтримка недержавних неприбуткових організацій;
  • створення правових та економічних стимулів для залучення до сфери культури коштів від надання платних послуг, майна та коштів від благодійних внесків та пожертвувань, з інших джерел, не заборонених законодавством України;
  • сприяння популяризації української культури за кордоном, заохочення експорту культурно-мистецької продукції.
У проекті Закону повніше відображені права громадян у сфері культури («культурні права»), зокрема, право на доступ до культурних цінностей, що відповідає міжнародним нормам (статті 6-9). Це дозволить громадянам ефективніше відстоювати свої права у сфері культури. Проектом Закону передбачено запровадження базової мережі закладів культури (статті 31-35). Запровадження базової мережі сприятиме раціональному використанню бюджетних коштів. Заклади базової мережі фінансуватимуться з державного та місцевих бюджетів (статті 47, 48) згідно з нормативами фінансування та відповідно до цільових бюджетних програм, передбачених Бюджетним кодексом України. Заклади, що не ввійдуть до базової мережі (в тому числі недержавні) можуть (згідно зі статтею 47) частково фінансуватись з державного та місцевих бюджетів в міру їх участі в реалізації цільових програм та заходів, як правило, на конкурсних засадах. Закон передбачає розширення можливостей для закладів культури заробляти власні кошти. Передбачається використання у сфері культури коштів від приватизації об`єктів культурного призначення (стаття 47). Зазначені положення Закону дозволять раціональніше використовувати наявні бюджетні кошти. У проекті Закону (розділ ІІІ) значно повніше, ніж в «Основах..», унормовані повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері культури ( статті 29-30), що дозволить закріпити ці повноваження на законодавчому рівні (тепер вони закріплені лише на рівні підзаконних актів), сприятиме ефективнішому здійсненню функцій управління у сфері культури. Ряд статей проекту Закону стосується роздержавлення у сфері культури (статті 41-45). Передача закладів культури до комунальної власності, запровадження орендних відносин, приватизація розглядаються як способи роздержавлення. Оскільки заборона на приватизацію у чинному законодавстві стосується тільки закладів культури, що фінансуються з державного бюджету, а таких – меншість, проблема приватизації має бути законодавчо вирішеною - тобто накладені обмеження на приватизацію, унормовані умови та механізм приватизації з урахуванням специфіки сфери культури. Цьому сприятиму Закон України «Про культуру». Зокрема, умови роздержавлення зазначені в статті 41 Закону. В статті 42 поданий перелік видів об`єктів культури, які не підлягають приватизації. Статтею 26 проекту Закону передбачені доплати працівникам культури за вислугу років, пільги для працівників культури, що працюють і проживають у сільській місцевості по утриманню житла та оплаті комунальних послуг, інші засоби соціального захисту, що сприятиме кращому виконанню працівниками культури їхніх професійних обов`язків. Статтею 5 проекту Закону передбачена можливість створення «Ради всеукраїнських культурно-мистецьких об`єднань», що сприятиме ширшій участі громадськості у формуванні держаної культурної політики, експертизі законопроектів, що стосуються культури, а отже, і підвищить якість культурної політики та правового забезпечення культури. Карпати, Гуцульщина - Туризм Гуцульщини

Туризм Гуцульщини - Туризм і Культура