РОЗРОБКА ПРОПОЗИЦІЙ ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ МЕТОДИКИ ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТНИХ ВИТРАТ НА КУЛЬТУРУ ТА МИСТЕЦТВО НА ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВИХ ЗАСАДАХ З ВИКОРИСТАННЯМ НОРМАТИВІВ БЮДЖЕТНОЇ ЗАБЕЗПЕЧЕНОСТІ


О.А. ГРИЦЕНКО, В.В. СОЛОДОВНИК, Т.А. АНОХІНА

І. Аналіз даних про фінансування культури та мистецтва в обласному розрізі за 2000-2002 роки

Аналіз структури витрат на культуру і митецтво в Україні в 2000 та 2001 роках (Таблиця 1) свідчить про те, що пріоритетними для фінансування з місцевих бюджетів були будинки культури (24 %), бібліотеки (20 %) та освітні заклади (17-18 %). Дещо менші частки видатків припадали на концертні організації (10-12 %), театри (10-11 %), музеї та виставки (8-10 %). Незначними були видатки на кінематографію (2 %) та заповідники і охорону пам`яток (1-2 %).

Порівняння з Польщею показує певну подібність у розподілі видатків культурного призначення на рівні регіонів та місцевих громад.

Таблиця 3.Фінансування закладів культури і мистецтва з воєводських бюджетів у Польщі

Заклади, види діяльності Структура фінансування з бюджетів воєводств
1992 1993 1994 1995 1996 1997 2000*
Загальне фінансування (млн. Злотих) у тому числі, % : 193.78 233.66 304.34 415.94 482.83 641.04 2389.5
Театри 32.5 34.5 33.8 32.5 28.8 28.4 17.6
Філармонії та симфонічні оркестри 7.7 7.5 7.1 7.2 6.8 6.9 3.3
Mузеї 21.3 20.4 20.7 19.9 19.6 18.8 11.4
Заповідники 2.5 3.2 3.6 4.3 5.0 3.9 3.2
Виставки 2.8 2.7 2.3 2.3 1.2 1.1  
Бібліотеки 16.2 16.4 16.9 19.0 23.1 24.4 24.3
Будинки культури 8.7 8.7 9.1 8.8 8.9 8.1 12.0
Інші інституції 8.1 6.4 6.4 5.8 6.3 8.1  

* Разом з гмінами (місцевими громадами).

У 90-ті роки на рівні воєводств (див. Таблицю 3) польські театри зазвичай отримували 28-30% бюджетного фінансування, музеї - 19-21%; бібліотеки - 17-21%; будинки культури - 9-12%. Одначе, на рівні місцевих громад (де театрів та музеїв дуже небагато), бібліотеки й будинки культури споживають лев`ячу частку, від 54% у Нижній Сілезії до 85% у Карпатському гірському районі (Подкарпатське та Свєнтокшиське воєводства, див. Таблицю 4). Середня частка культурних витрат місцевого бюджету в усіх трьох країнах подібна: 2-3%. Одначе, частка культурних витрат на душу населення в Польщі у 2000 році була десь у 5 разів вищою (45,5 злотих), ніж в Україні (12.1 грн). Найбагатший регіон України, її столиця місто Київ, де фінансування культури сягає 31,2 грн. на душу населення, може дорівнятися до найбіднішого польського воєводства, Свєнтокшиського, де відповідний показник дорівнює 28,3 зл. (1зл.=1,2грн.).

Показники культурних витрат на душу населення в областях України (Таблиця 2) засвідчують не лише той факт, що ми значно бідніші за Польщу в цьому відпошенні, а й ілюструє дієвість і ефективність урядової політики у цій сфері. У Таблиці 2 сьогоднішні витрати на душу населення у кожному регіоні порівнюються із бюджетними нормативами, рекомендованими Міністерством Фінансів України на кожен рік. Можна легко побачити, що реальні цифри в суттєво вищі (для Києва, наприклад, мало не в 5 разів), одначе на наступний рік Міністерство фінансів тільки незначним чином коригує "рекомендовані нормативи фінансування". Яка мета цих "рекомендацій? Певне, "нормативи" використовуються у розрахунках загальної кількості перекачки субсидій з національного до обласних бюджетів (на охорону здоров`я, освіту, культуру, пенсійний фонд тощо). Може, нормативи "стимулюють раціональніші й збалансованіші витрати на культуру в областях"? Чи це й справді так?

Детальний аналіз динаміки змін витрат на культуру в областях, так і "рекомендованих нормативів" у 2002 році (Таблиця 2) призводить до ряду песимістичних висновків.

По-перше, "рекомендовані норми фінансування", запропоновані Міністерством фінансів, є i недостатніми, і нереальними: відношення "норми” до реальних витрат було 1:1,2 у 2000 році та 1:2,1 у 2001 році; а різниця між максимальним і мінімальним фінансуванням тільки зростає:

2000: Запорізька область - 1,32; Київ 4,72;
2001: Вінницька -1,42; Київ - 5,33.

Це означає, що "норми" не містять в собі стабілізуючого ефекту. Також вони й не сприяють рівномірності розподілу: наприклад, різниця між витратами. У Чернівецькій та в Черкаській обл. була лише 16,2% у 2000 році, (8,6 грн. та 7,4 грн.), тоді як рекомендовані нормативи для цих областей різнились на 63% (3,5 грн. та 5,7 грн.). Той самий висновок можна зробити й про Закарпатську й Запорізьку області:

рекомендовані норми: 3,3 грн. та 5,8 грн.
реальні витрати: 8,7 грн. та 7,6 грн.

В цьому випадку реальні бюджетні можливості аграрного Закарпаття виявляються більшими, ніж промислового Запоріжжя (a згідно з міністерськими нормами все навпаки!). Між іншим, норми по Закарпаттю були найнижчими по Україні у 2000 році (3,3 грн.), але раптом стали найвищими в 2001 році (6,3 грн).

Таблиця 5.Порівняння нормативів фінансування Міністерства фінансів та реальних витрат на культуру на душу населення в деяких областях України

Область Нормативи Мінфіну Реальні витрати
2000 2001 2000 2001
Донецька 5,6 5,3 8,0 10,6
Чернівецька 3,5 6,1 7,4 11,5

Нормативи фінансування згідно з Міністерством фінансів також виглядають досить нелогічно: хоча виконання бюдету 2000 року показало, що нормативи вдвічі нижчі, ніж реальні витрати, на наступний - 2001 рік вони були визначені вищими для одних регіонів, а для інших із якихось дивних причин стали навіть нижчими.

Ми бачимо з Таблиці 5, що реальні тенденції в обох регіонах подібні, а Міністерство фінансів намагалося представити протилежні спрямування, пропонуючи "рекомендовані норми фінансування".

Все це приводить нас до висновку, що "регіональна культурна політика" Мінфіну, втілена в "рекомендованих нормативах" бюджетних видатків на душу населення, є, м`яко кажучи, малопродуктивною.

На місцевому рівні дефіцити бюджетних надходжень можуть бути навіть вищими, аніж у національному бюджеті, бо рекомендовані культурні витрати є настільки нестерпно низькими, що культурні установи просто не змогли б виживати з таким рівнем фінансування, і місцеві адміністрації мають підвищувати той рівень.

Таблиця 6.Витрати на культуру й мистецтво в бюджеті Києва (в тисячах грн.)

  2000 2001
План Скорегований
план
Реальні
показники
% План Скорегований
план
Реальні
показники
%
Нормативи Міністерства Фінансів 12834       15410      
‘Культура і мистецтво 50731 60138,6 60551 119,4 73883 84231,0 82151 111,2
Творчі спілки - - - - 2000,0 1031,0 1031 51,5
Tеатри 7074,2 7955 8025,5 113,4 9495,0 10412,4 10002 105,3
Філармонійні музичні колективи, інші культурні організації та види діяльності 7916,6 12136 11669,6 147,4 13291 20739,6 20416 153,6
Бібліотеки 6448,0 6774 7044,0 109,2 8051,0 7734,3 7568,5 94,0
Музеї, виставки 8918,0 10163 10404,6 116,7 12597 11523,4 11224 89,1
Заповідники 2428,0 2760 2833,5 116,7 7666,5 6708,5 6511 84,9
Будинки культури 8360,0 8478 8627,0 103,2 10587 11069,2 10861 102,6
Мистецькі школи 5893,0 7060,6 7136,0 121,1 7678,0 11200,4 10863 141,5
Кіно 938,0 1195,4 1190,0 126,9 1017,0 1075,0 1060 104,2
Aрхіви 323,0 323,5 344,0 106,5 323,4 484,0 440 136,1
Інші культурні організації та діяльність 2432,5 3291,2 3276,0 134,7 1176,5 2253,0 2173 184,7

Джерело: Київська міська держадміністрація

Дані про витрати по Києву та Автономній республіці Крим, представлені в Таблицях 6 та 7 досить добре ілюструють це.

Столиця України місто Київ є відносно благополучним в Україні (Таблиця 6), отже він може дозволити рівень витрат на культуру (60,5 млн. грн. у 2000 році, 82,1 млн. в 2001 році), що є набагато вищим, ніж те, що рекомендувалося Міністерством фінансів (12,8 млн. та 15,4 млн. грн. відповідно). Одначе, Таблиця 6 також відбиває непрості процеси культурного планування. Заплановане спершу фінансування на 2000 рік було лише 50.7 млн., згодом воно було скореговане (збільшене) майже на 20% , бо через кілька місяців 2000 року стало зрозумілим, що реальний дохід міста вищий за той, що передбачався, але реальний розмір фінансування виявився ще вищим. З іншого боку в 2001 році корегування (84.2 млн. замість 73.9 млн.) виявилось занадто оптимістичним, а те, що було насправді, не сягало й скорегованих цифр.

Таблиця 7.Витрати на культуру в в бюджеті АР Крим і в місцевих бюджетах Криму (в тисячах грн)

  2000 2001
План Скорегований
план
Реальні
показники
% План Скорегований
план
Реальні
показники
%
Нормативи, рекомендовані Міністерством Фінансів 12596,3       11290,6      
Культура і мистецтво 30432,9 29563,7 23727,6 78,0 38672,1 38184,6 31483,1 81,4
Творчі спілки - - - - - - - -
Tеатри 3716,8 3763,5 3346,9 90,0 4274,6 4741,1 4216,8 98,6
Філармонії, муз. Колективи, інші мистецькі організації та види діяльності 4308,8 3538,2 2964,9 68,8 4688,6 4674,7 4001,6 85,3
Бібліотеки 4800,2 4726,8 3873,3 80,7 6148,5 5924,9 5129,3 83,4
Музеї, виставки 3509,6 3418,6 2905,9 79,9 3381,2 3294,9 2365,5 70,0
Заповідники 1643,3 1495,0 881,1 53,6 2077,9 1693,4 1239,7 59,7
Будинки культури 6600,5 6657,3 4987,0 75,6 9452,4 9321,5 7030,7 74,4
Мистецькі школи 4127,4 4053,7 3464,8 83,9 6650,9 6548,1 5763,4 86,7
Кіно 413,0 413,0 201,1 48,7 174,4 251,4 175,6 100,7
Aрхіви 274,0 274,0 259,2 94,6 324,0 324,0 306,1 94,5
Інші культурні організації та діяльність 103,3 1223,6 943,4 90,8 1499,6 1410,6 1254,4 83,6

Джерело: Міністерство фінансів України

Крим (Таблиця 7), одначе, є значно біднішим регіоном, і про це свідчить фінансування культури. Заплановані культурні витрати тут також були суттєво вищими за рекомендації Міністерства фінансів (30,4 млн в 2000 році, 38,6 млн грн в 2001 році). Одначе, ці суми скоро виявилися нездійсненними, і скорегований рівень знизився. Реальний рівень фінансування, на жаль, виявився на 20% нижче.

Ці приклади також, крім усього іншого, показують, наскільки важко визначити, скільки грошей "потребує" культура: вона потребує якомога більших видатків, а, якщо це неможливо, задовільняється і тим, що отримує.

Дані Таблиць 8 та 9 ілюструють інший аспект фінансування культури в областях: розподіл фінансової відповідальності між різними рівнями місцевої адміністрації.

Таблиця 8.Частка та структура видатків на культуру в бюджетах різних рівнів самоврядування в місті Києві в 1998 р. (у відсотках)

  Зведений бюджет Києва Міський бюджет Районні бюджети
Частка витрат у загальному бюджеті Структура витрат на культуру Частка витрат у загальному бюджеті Структура витрат на культуру Частка витрат у загальному бюджеті Структура витрат на культуру
Культура і мистецтво в цілому 2,88 100,00 3,48 100,00 1,93 100,00
Театри 0,39 13,54 0,63 18,1 0,03 1,5
Філармонії та музичні колективи 0,09 3,1 0,15 4,3 - -
Бібліотеки 0,32 11,1 0,11 3,15 0,66 34,2
Музеї 0,60 20,8 0,97 27,9 - -
Заповідники 0,11 3,8 0,18 5,2 - -
Будинки культури 0,01 0,3 - - 0,03 1,5
Школи мистецтв 0,39 13,5 0,11 3,15 0,84 43,5
Кіно 0,09 3,1 0,15 4,3 - -
Інші види діяності 0,86 29,9 1,17 33,6 0,38 19,7

Джерело: Київська міська адміністрація

Для Києва картина є відносно ясною: міський бюджет опікується театрами, концертною діяльністю, музеями й заповідники; а міське управління підтримує бібліотеки, будинки культури та мистецькі школи для дітей.

Таблиця 9.Структура видатків на культуру між бюджетами різного рівня в адміністрації Львівської області, 1998 рік. (відсотків)

  Зведений бюджет області Обласний бюджет Міський бюджет Львова Районні бюджети Міські бюджети Сільські бюджети
”Культура й мистецтво”, з яких 100,00 34,26 25,18 25,77 5,51 9,28
“Мистецтво” 100,00 79,73 20,27 0,00 0,00 0,00
“Культура” 100,00 21,49 27,08 31,73 7,33 12,37

Джерело: Міністерство фінансів України.

У Львівській області, де ми бачимо шість бюджетних рівнів (Таблиця 9) ситуація є ще більш неясною. Очивидним, те, що райони, невеличкі міста і села не мають “мистецтв” (тетатрів, музичних і танцювальних установ, кіно, тощо), а головним фінансовим ярмом є так звана “культура” (бібліотеки, музеї, будинки культури), яка підтримується міським бюджетом Львова та районними бюджетами Львівської області. Ситуацію можна порівняти зі столицею Польщі Варшавою (Таблиця 10).

Таблиця 10.Бюджетні витрати на культуру у Варшаві у 1999 році (в тис. злотих)

  Міністерство культури (по Варшаві) Maзовецьке воєводство Міська рада Варшави Гміни Варшави В цілому
Mузеї 36567 25928 290 650 63435.0
Заповідники 9995 378 10 - 10383.0
Мистецькі центри, галереї 2620 1311 - - 3931.0
Бібліотеки 31348 7713.6 - 35417 74478.6
Будинки культури 1653 2442 100 11813.6 16008.6
Театри, опера, оперета 68390 25384 27000 500 124896.8
Виконавські колективи   2862 - -  
Концертні організації   760.8 - -  
Кінематографія 1200 - - - 1200.0
‘Поширення культури’   - 3477,7   3477,7
Мистецькі премії   - 350 - 350.0
Інша діяльність   1066   11180 12246.0
Разом на культуру й мистецтво 151773 67845.4 31227.7 59560.6 310406.7
Те саме у % 49% 22% 10% 9%  

Джерело: D.Ilczuk, “Finansowanie kultury w Warszawіe” – Kultura w Warszawіe, 2000

Як ми бачимо, тут ситуація подібна (одначе, ми не маємо відповідних даних витрат Міністерства культури України, і це робить наше порівняння неповним).

Подібна проблема федерально-регіональної політики існує в Російській Федерації. Як твердять російські експерти, реальна політика бюджетного фінансування культури "суттєво не змінилася" (Національний звіт за 1997 рік).

До 1991 року фінансування культури й мистецтв з місцевих бюджетів спочатку затверджувалось Міністерством культури Росії, потім Міністерством фінансів. Від 1991 року місцева влада сама приймає рішення про розподіл своїх коштів. Одначе, оподаткування в Росії залишається дуже централізованим. Для більшості регіонів те, що залишається після стягнення податків, не може покрити витрати. 77 з 89 "суб`єктів" Російської Федерації отримують підтримку з федеральних бюджетів.

В 2000 році середній рівень витрат на душу населення був 115 рублів (близько 5$), що є дуже різним для різних "суб`єктів Федерації" (від 56 рублів в районі Ростова до 167 рублів в республіці Татарстан).

У 2000 році частка культурних витрат у зведеному бюджеті суб`єктів Федерації варіювався від 1,14% в Ямало-Ненецькому Автономному Окрузі до 4,82% в Комі-Пермяцькому Автономному Окрузі. В цілому середні витрати на культуру у зведеному регіональному бюджеті лишається на рівні 2%.

Розмір бюджетних внесків визначає Російька Дума (Парламент) на базі пропозицій Уряду. Таким чином, більшість обласних адміністрацій, плануючи місцеві бюджети й розуміючи, що їм не вистачає коштів, звертаються із проханням до Федерального Міністерства Фінансів. Хоча громадські кошти формально децентралізовані, та в російському бюджеті переважає централізм.

Федералтьні керівники культурою не беруть участі в цьому процесі, першорядну роль відіграє Міністерства Фінансів. А отже кошти на культуру в місцевих бюджетах визначаються винятково Міністерсвом Фінансів, яке не дуже переймається пріоритетами культурної політики.

Ми бачимо, що система дуже обмежує і є ще централізованішою, ніж в Україні, де Міністерство Фінансів може гарантувати лише дуже невеликий відсоток бюджету для областей, але не можу завадити витрачати на культуру більше, ніж рекомендує Міністерство Фінансів.

ІІ. Аналіз Бюджетного кодексу України та практики його застосування в культурно-мистецькій сферіІІ. Аналіз Бюджетного кодексу України та практики його застосування в культурно-мистецькій сфері

Велике значення для регулювання фінансування державних та комунальних закладів культури і мистецтва має Бюджетний кодекс України, прийнятий 2001 року.

Кілька його статей окреслюють правові рамки бюджетного фінансування культури й мистецтва:

“Стаття 87. Видатки, що здійснюються з Державного бюджету України.

1. До видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на:

... 10) культуру і мистецтво:
а) державні культурно-освітні програми (національні та державні бібліотеки, музеї і виставки національного значення, заповідники національного значення, міжнародні культурні зв`язки, державні культурно-освітні заходи);
б) державні театрально-видовищні програми (національні театри, національні філармонії, національні та державні музичні колективи і ансамблі та інші заклади і заходи мистецтва згідно з переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України);
в) державну підтримку громадських організацій культури і мистецтва, що мають статус національних;
г) державні програми розвитку кінематографії;
г) державну архівну справу;

11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств…”

Як видно з тексту статті 87, видатки, передбачені підпунктом 10а), стосуються бюджетних закладів культури, а також державних (або ж централізованих) культурно-освітніх заходів. Натомість підпункт 10б) стосується закладів мистецтва (які є, як правило, госпрозрахунковими підприємствами) та мистецьких заходів, але лише тих, що потраплять до переліку, затвердженого КМ України.

Якоїсь різниці в характері фінансування бюджетних та госпрозрахункових закладів у статті 87 не прослідковується, хоча в реальності вона значна. В обох випадках ідеться нібито про фінансування бюджетних програм (тобто про кошти, спрямовані на досягнення конкретних цілей), але вслід за тим ідуть переліки закладів (тобто фінансування фактично йтиме на утримання згаданих закладів, що суперечить “програмному принципу”). Ця змістовна суперечність, а також фактичне збереження попередньої практики кошторисного фінансування закладів культури і мистецтва, робить “програмний принцип” формування бюджетів у випадку видатків на культуру і мистецтво, по суті, фікцією.

Наступні статті (88-90) Бюджетного кодексу в аналогічний спосіб описують формування регіональних та місцевих бюджетів в частині культурно-мистецьких видатків:

“Стаття 88. Видатки, що здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного підпорядкування та їх об`єднань та враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

…4) сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки”.

Зауважимо, що тут уже йдеться винятково про утримання закладів, ніякі “програми” чи заходи навіть не згадуються.

“Стаття 89. Видатки, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів

… 5) державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми (театри, бібліотеки, музеї, виставки, палаци і будинки культури, школи естетичного виховання дітей)…”.

У цій статті так само не згадано про культурно-мистецькі заходи.

“Стаття 90. Видатки, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

…5) культуру і мистецтво:

а) державні культурно-освітні програми (республіканські Автономної Республіки Крим та обласні бібліотеки, музеї та виставки);
б) державні театрально-видовищні програми (філармонії, музичні колективи і ансамблі, театри, палаци і будинки культури республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення, інші заклади і заходи у галузі мистецтва);
в) інші державні культурно-мистецькі програми…”.

Як бачимо, у статтях 88-90 зберігається та сама суперечність – між задекларованим “програмним принципом” формування бюджету та фактичним збереженням механізмів фінансування культури, орієнтованих на утримання закладів.

На наш погляд, така суперечність неминуче зберігатиметься, доки не буде визнано, що “програмний принцип” формування бюджетних видатків неефективний і недоцільний, коли йдеться про такі заклади культури, як музеї і заповідники, бібліотеки, архіви. Для них доцільно застосовувати нормативний принцип фінансування, передбачений, зокрема, Законом України “Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії”.

Згідно з цим Законом, застосування державних нормативів надання соціальних (зокрема, культурних) послуг є юридичною підставою для збереження та бюджетного фінансування мережі державних і комунальних закладів культури і мистецтв:

“Стаття 13. Державні соціальні нормативи у сфері обслуговування закладами культури

…до державних соціальних нормативів у сфері обслуговування закладами культури включаються:

перелік та обсяг послуг, які надаються населенню закладами, підприємствами, організаціями та установами культури;

показники якості надання населенню послуг закладами, підприємствами, організаціями та установами культури;

нормативи забезпечення населення закладами, підприємствами, організаціями та установами культури”.

Принципи нормативного фінансування соціальної (зокрема, культурної) сфери окреслюються у статті 21.

“Стаття 21. Нормативи фінансового забезпечення державних соціальних гарантій

З метою забезпечення надання державних соціальних гарантій обраховуються такі види нормативів витрат (фінансування):

нормативи фінансування поточних витрат на одного мешканця, а для окремих видів соціальних послуг - на одну особу, яка підлягає даному виду обслуговування;

нормативи фінансування поточних витрат на утримання мережі закладів охорони здоров`я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлового та побутового обслуговування;

нормативи державних капітальних вкладень на будівництво закладів охорони здоров`я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного ... обслуговування”.

Однак у реальності передбаченими цим Законом нормативами здебільшого не керуються ані при формування мережі закладів культури, ані при їхньому фінансуванні.

III. Аналіз чинної “Формули розподілу...” та розрахункових показників обсягів видатків, здійснених за нею

Згідно з чинною “Формулою розподілу...” (п.36) для культури і мистецтва “фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одного жителя визначається як середній розмір загальних видатків відповідних місцевих бюджетів, затверджених місцевими радами на минулий бюджетний період на одного жителя і коригується на прогнозний обсяг ресурсів бюджету, що спрямовується на зазначену мету (цілі) у плановому бюджетному періоді. При цьому обсяг видатків місцевих бюджетів на культуру і мистецтво не може бути меншим, ніж обсяг у році, що передує плановому, скоригований на індекс споживчих цін в середньому до попереднього року.

Тобто формула передбачає фактично усереднене планування “від досягнутого”, тобто нормативи мають установлюватися єдині по всій Україні (за винятком Києва і Севастополя) для бюджетів міст обласного (АР Крим) підпорядкування, яких, наприклад у Донецькій області 28, а в Тернопільській - 1 (обласний центр), для бюджетів районів та обласних бюджетів шляхом коригування в бік збільшення фактично досягнутих рівнів. Порівняння фактичних і планових (про що йшлося в розділі І) показує що ніякого коригування в бік збільшення на практиці не відбувається. На практиці планові показники наступного року не пов`язані з фактичними показниками попереднього, як це мало б бути згідно з формулою розподілу. Тобто про якесь коригування фактичних показників з метою визначення планових (процедура якого, доречі не унормована) говорити не доводиться. І тому важко сказати чому, наприклад, на 2002 рік фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одного жителя для бюджетів міст обласного підпорядкування складав 3,06 грн; для бюджетів районів 4,79 грн (тобто в 1,6 раза більше), а для обласних бюджетів 2,60 грн. Оскільки в Донецькій області, з її трьома десятками міст обласного підпорядкування, їх бюджети складають складають 44 відсотки зведеного бюджету області, а в Тернопільській області бюджет єдиного міста обласного підпорядкування (Тернополя) складає всього 9 відсотків зведеного бюджета області, то зрозумліло чому в цілому по Тернопольській області на 2002 рік було заплановано Мінфіном 7,0 грн на душу населення видатків бюджетів усіх рівнів, а в Донецькій - тільки 5,9 грн. А що в 2003 році різниця була не такою істотною - відповідно 9,9 та 9,0 грн, так це тому, що не була такою істотною різниця між нормативами міст і сільських районів.

Вищі нормативи бюджетних видатків на душу населення для міст обласного підпорядкування порівняно з сільськими районами мають логічне пояснення, адже однаковий або й вищий рівень культурного обслуговування населення, що проживає компактно, порівняно з населенням, “розпорошеним” на великій території обходиться дешевше. Наприклад, населення 60-тисячного “компактного” Світловодська має реальну можливість скористатись послугами навіть одного на місто будинку культури (бібліотеки, музею). Але те саме за кількістю населення може проживати в 120 селах (середнє українське село - біля 500 жителів). Навіть, якщо мати лише один заклад культури відповідного профілю на три села (хоч при теперішньому рівні розвитку транспорту на селі це - замало), все одно потрібно 40 закладів. Отже, особливості розселення і густота населення повинні враховуватись при визначенні нормативів бюджетних видатків і вживання різних нормативів для “сільських” і “міських” бюджетів є виправданим. Але навряд чи ці нормативи можуть бути обгрунтованими, якщо вони не пов`язані (або слабко пов`язані) з досягнутим рівнем фінансування і не базовані на аналізі собівартості надання послуг у сфері культури (для такого аналізу, щоправда, нема відповідної статистичної бази).

За чинною “Формулою розподілу...” нормативи бюджетних видатків для Києва і Севастополя обраховуються окремо, але, як свідчать результати аналізу, планові нормативи фінансування по цих містах ще меншою мірою були пов`язані з досягнутим рівнем фінансування, ніж по інших адміністративно-територіальних одиницях України. Так, по Києву реальний рівень фінансування за 2001 рік склав 31,2 грн на душу населення, а на 2002 рік було заплановано 6,6 грн (в 4,7 раза менше); по Севастополю ці показники склали відповідно 18,6 та 6,6 грн. Отже, вимоги чинної “Формули розподілу...” при розрахунках нормативів для міст центрального підпорядкування були порушені найбільшою мірою.

“Формулою розподілу (пункт 39) передбачені також “додаткові видатки бюджету адміністративно-територіальної одиниці, до складу якої входять населені пункти, що мають статус гірських”. При чому “ці видатки визначаються за окремим розрахунком”, алгоритм якого у “Формулі розподілу...” відсутній.

В Закарпатській області більшість районів є гірськими (одинадцять з тринадцяти). Лише по окремих з них “гірська складова” запланованих Мінфіном на 2002 рік видатків на культуру була значною. По Хустському району - 15 %, по Тячівському - 10% запланованих видатків районних бюджетів. У зведеному бюджеті області “гірська складова” не повинна була перевищувати 5 %.

В Івано-Франківській області, де сім з чотирнадцяти районів є гірськими, значна “гірська складова” планувалась для Верховинського району - 37 %, Долинського - 34 %, Надвірнянського - 23 %, та Косівського - 18 % видатків районних бюджетів. Так, Верховинський район за “загальними правилами” мав отримати на культуру з районного бюджету 153,8 тис. грн, а за гірський статус ще 88,8 тис. грн, тобто по відношенню до “базової” суми власне надбавка мала скласти 58 відсотків. В цілому ж по Івано-Франківській області “гірська складова” запланованих видатків зведеного бюджету дорівнювала 10 відсоткам.

У Львівській області 4 з 20 районів є гірськими. Тільки для Сколівського і Турківського районів планувались значні гірські надбавки. У Чернівецькій області 3 з 11 районів є гірськими. Значна гірська надбавка передбачалась лише для Сторожинецького і Путильського районів.

Додаткові бюджетні видатки на культуру для стагнуючих гірських районів безперечно виправдані, адже для використання потенційно великих можливостей для розвитку туризму в цих районах потрібен час і великі інвестиції. Проте, обрахунок цих видатків повинен бути “прозорішим”.

Завдання щодо удосконалення “Формули розподілу...” УЦКД отримав у зв`язку зі скаргами, що надійшли в Мінкультури від управлінь культури про те що при розрахунку нормативів бюджетних видатків не враховуються особливості регіонів, розвинутість мережі закладів культури. Завдання передбачало вдосконалення існуючої формули розподілу та апробацію пропозицій на реальних статистичних даних і даних Мінфіну. Проблема постала так гостро в зв`язку з тим, що більшість місцевих бюджетів України є дотаційними - тобто загальним недоліком фінансової системи.

В умовах коли для реального аналізу регіональних особливостей формування собівартості культурних послуг не було ні статистичних даних ні необхідних ресурсів, єдиним виходом було застосування до чинної “Формули розподілу...”, в якій видатки на культуру не диференціювались за видами і напрямами, коригуючих коефіцієнтів, які відображали б, принаймні відмінності регіонів за забезпеченістю закладами культури по відношенню до кількості населення. Тобто, з двох регіонів з приблизно однаковою кількістю населення більше бюджетних ресурсів мав отримати регіон в якому мережа закладів культури розгалуженіша (більше працівників культури припадає на 1000 осіб населення). Використання саме кількості працівників культури як узагальнюючого показника розгалуженості (розвинутості) мережі закладів було обумовлено неможливістю оперувати кількістю закладів безпосередньо. Адже обласна бібліотека не порівнянна с сільською, а до кількості клубів додавати кількість музеїв та бібліотек взагалі немає сенсу.

Введення коригуючих коефіцієнтів грунтувалось на припущенні, що існуюча мережа закладів культури склалась історично під дією переважно об`єктивних (а не суб`єктивних) чинників: особливостей розселення, кліматичних особливостей, наявності пам`яток культури тощо. При цьому безпосередній вплив частини цих чинників на потребу в закладах культури врахувати неможливо. Щодо інших чинників, то їх можна було б врахувати при диференційованому підході до витрат на потреби культури. Так, якби окремо обраховувались витрати на реставраційні роботи, підтримку пам`яток культури, музеїв, заповідників, то можна було б принаймні оперувати даними про ці об`єкти і заклади в регіональносму розрізі. А слід відзначити, що за цими показниками регіональні відмінності величезні. За даними на 1 січня 2003 року [Культура і життя. - 2003. - № 35 ] у Львівській облаті було 3431 пам`ятка архітектури та містобудування (у тому числі 794 пам`ятки - національного значення), а в Києві відповідно 719 і 390. Тобто, у Львівській області зосереджено 22 відсотки, а в Києві 11 відсотків пам`яток національного значення України. В той же час, наприклад, в Донецькій області було всього 76 пам`яток (у тому числі - 13 пам`яток національного значення).

Пропозиції щодо вдосконалення “Формули розподілу...” викладені в наступному розділі.

ІV. Проект пропозицій Міністерства культури і мистецтв України щодо внесення змін до пунктів 35-38 “Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами”, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2001 р. N 1195 (зі змінами відповідно до Постанови КМУ від 14.09.2002 р. №1382)

В результаті проведеного дослідження підготовлений проект пропозицій Міністерства культури і мистецтв щодо внесення змін до “Формули розподілу.

Зміст пропозицій полягає в доповненні чинної методики розрахунків коригуючими коефіцієнтами, що відображають відмінності адміністративно-територіальних одиниць в забезпеченості працівниками культури. Показник забезпеченості працівниками культури узагальнено відображає забезпеченість адміністративно-територіальних одиниць мережею закладів культури. При цьому безпосереднє врахування забезпеченості мережею закладів культури ускладнене тому що, наприклад, бібліотеки не порівнянні з музеями чи театрами. Та й заклади культури одного виду суттєво відрізняються за кількістю працюючих та потребами у фінансуванні.

Тобто пропонується врахувати важливий соціально-економічний чинник згідно з пунктом 2 статті 95 Бюджетного кодексу України. Оскільки мережа закладів культури склалась історично під дією сукупності соціальних, демографічних та інших чинників, вона опосередковано відображає ці чинники. Йдеться про співвідношення міського і сільського населення в регіонах, концентрацію населення, систему розселення тощо. Отже, врахування, через коригуючі коефіцієнти, забезпеченості адміністративно-територіальних одиниць працівниками культури означає опосередковане врахування також інших (соціальних, демографічних) чинників.

При цьому безпосереднє врахування зазначених чинників (наприклад демографічних) дуже ускладнене, якщо взагалі можливе. Адже йдеться не лише про встановлення того, предстаники яких вікових груп населення більше ходять в бібліотеки, музеї чи клуби, а про визначення кількісних показників, необхідних для формули. При цьому мала кількість відвідувань (наприклад, бібліотек) може свідчити не про низький попит на даний вид культурних послуг, а низьку якість обслуговування (відсутність нових книг та періодичних видань, незручний час роботи закладів тощо).

Оскільки, за чинною методикою, фінансування міст Києва та Севастополя обраховується окремо, з урахуванням досягнутого рівня бюджетного фінансування саме в цих містах, застосування коригуючих коефіцієнтів у даному випадку не потрібне.

Пропоновані доповнення до чинної методики позначені жирним шрифтом.

Розрахунок показника обсягу видатків на культуру і мистецтво

36. Розрахунковий показник обсягу видатків на культуру і мистецтво (Vki) визначається виходячи з чисельності наявного населення адміністративно-територіальної одиниці, фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя та коригуючих коефіцієнтів, які відображають відмінності адміністративно-територіальних одиниць шодо забезпеченості працівниками культури (мережею закладів культури і мистецтва).

Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одного жителя визначається як середній розмір загальних видатків відповідних місцевих бюджетів, затверджених місцевими радами на минулий бюджетний період на одного жителя, і коригується на прогнозний обсяг ресурсів бюджету, що спрямовуються на зазначену мету (цілі) у плановому бюджетному періоді. При цьому обсяг видатків місцевих бюджетів на культуру і мистецтво не може бути меншим, ніж обсяг у році, що передує плановому, скоригований на індекс споживчих цін в середньому до попереднього року.

Коригуючий коефіцієнт забезпеченості працівниками культури визначається як співвідношення показника забезпеченості працівниками культури в розрахунку на 1000 жителів даної адміністративно-територіальної одиниці до показника забезпеченості праціниками культури в розрахунку на 1000 жителів по Україні в цілому (за винятком міст Києва та Севастополя).

37. Для бюджету Автономної Республіки Крим та обласного бюджету розрахунковий обсяг видатків на культуру і мистецтво визначається за формулою:

Vki = H kob x Ni x Ki,

де Hkob - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості видатків на культуру і мистецтво бюджету Автономної Республіки Крим або обласного бюджету у розрахунку на одного жителя;

Ni - чисельність наявного населення адміністративно- територіальної одиниці (АР Крим, область) за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року станом на 5 грудня 2001 року;

Ki - коригуючий коефіцієнт для і-тої адміністративно-територіальної одиниці (АР Крим, область), що відображає відмінності адміністративно-територіальної одиниці щодо забезпеченості працівниками культури;

Кі = Zi / Zu,

де Zi - забезпеченість працівниками культури і-ої адміністративно-територіальної одиниці (АР Крим, область) в розрахунку на 1000 жителів:

Zi = Pi / Ni,

де Рі - кількість працівників культури і-тої адміністративно-територіальної одиниці на 1 січня року, що передує плановому бюджетному року, осіб

Ni - чисельність наявного населення і-тої адміністративно-територіальної одиниці станом на 1 січня року, що передує плановому бюджетному року, тис. осіб;

Zu = (Pu - Pkyiv - Psev) / (Nu - N kyiv - N sev),

де Pu - Pkyiv - Psev - кількість працівників культури в Україні за винятком міст Києва та Севастополя станом на 1 січня року, що передує плановому бюджетному року, осіб

Nu - Nkyiv - N sev - чисельність наявного населення в Україні за винятком міст Києва та Севастополя за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року станом на 5 грудня 2001 року, тис. осіб

38. Для бюджетів мм.Києва і Севастополя розрахунковий обсяг видатків на культуру і мистецтво визначається за формулою:

де V кyiv(sev) = H kyiv (sev) x N kyiv (sev),

де H kyiv (sev) - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості видатків на культуру і мистецтво відповідно для мм. Києва і Севастоподя у розрахунку на одного жителя;

N kyiv (sev) - чисельність наявного населення відповідно Києва і Севастополя за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року станом на 5 грудня 2002 року.

39. Для бюджету міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, бюджету району розрахунковий показних обсягу видатків на культуру і мистецтво визначається за такою формулою:

V ki = H km (r ) x Ni x Ki + V kgi ,

де H km (r ) - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості видатків на культуру і мистецтво відповідно міста республіканського Автономної Республіки Крим чи обласного значення або району у розрахунку на одного жителя;

Ki - коригуючий коефіцієнт, що відображає відмінності адміністративно-територіальної одиниці щодо забезпеченості працівниками культури :

Ki = Zi (kmr) / Zu (kmr),

де Z i (kmr) - забезпеченість працівниками культури і-того міста республіканського АР Крим (обласного) підпорядкування або району в розрахунку на 1000 жителів;

Zu (kmr) - забезпеченість працівниками культури міст республіканського АР Крим (обласного) підпорядкування в середньому по Україні або, відповідно, забезпеченість працівниками культури районів в середньому по Україні.

V (kgi) - обсяг додаткових видатків бюджету адміністративно-територіальної одиниці, до складу якої входять населені пункти, які мають статус гірських. Ці видатки визначаються за окремим розрахунком.

* * *

В зв`язку з тим, що, згідно з листом Міністерства фінансів України від 12.03.2003 р. № 044-204, з 2004 року передбачається впровадження міжбюджетних відносин на рівні села, селища, міста районного підпорядкування, пропонуємо доповнити розділ “Розрахунок показника обсягу видатків на культуру і мистецтво” чинної “Формули розподілу...” пунктом 40 такого змісту:

40. Для бюджету міста районного значення, бюджету селища, села розрахунковий показник обсягу видатків на культуру і мистецтво визначається за такою формулою:

Vcмі = [(Vзрі - V рі) / N рі] х N cмі + Vkgi (см) ,

Vзрі - попередньо визначений, згідно з п.39, обсяг видатків на культуру і мистецтво зі зведеноного бюджету і-того району;

V рі - обсяг видатків на культуру і мистецтво з районного бюджету і-того району;

N рі - чисельність наявного населення і-того району за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року станом на 5 грудня 2001 року;

N cмі - чисельність наявного населення відповідно міста районного підпорядкування, селища, села і-того району за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року станом на 5 грудня 2001 року.

Vkgi (см) - обсяг додаткових видатків бюджету відповідно міста районного підпорядкування, селища, села, які за статусом віднесені до гірських.

Оскільки в межах адміністративного району відмінності, які відображаються коригуючими коефіцієнтами для вищих рівнів бюджетів, є несуттєвими, застосовувати зазначені коефіцієнти нема необхідності. Щодо закладів культури районного значення, які зосереджені в районних центрах, то вони фінансуються з районного бюджету, а не з бюджету міста районного підпорядкування.

Висновки та пропозиції:

1. Аналіз фінансування культури України з місцевих бюджетів в порівнянні з даними Польші та Росії, показав, що рівень фінансування в Україні в розрахунку на душу населення нижчий, ніж в Росії і значно нижчий, ніж в Польші, хоча структура бюджетних видатків - подібна. Рівень фактичних видатків на культуру з місцевих бюджетів України суттєво більший від передбаченого бюджетними нормативами Мінфіну. При цьому при визначенні бюджетних нормативів на наступний рік фактично не враховується фактичне фінансування попереднього року. Це свідчить про недосконалість існуючої практики визначення обсягів міжбюджетних трансфертів. Ситуація ускладнюється дотаційністю більшості місцевих бюджетів Укураїни.

2. Аналіз Бюджетного кодексу України, а також практики його застосування, свідчить про збереження суперечності між задекларованим “програмним принципом” формування бюджету та фактичним збереженням механізмів фінансування культури, орієнтованим на утримання закладів. Вважаємо, що до ряду закладів культури (музеїв, заповідників, бібліотек, архівів) слід застосовувати не програмний, а нормативний принцип.

3. Аналіз чинної “Формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів...” та практики її застосування свідчить про те, що при визначенні фінансових нормативів бюджетної забезпеченості Мінфіном порушується вимога п.36 “Формули розподілу...” про визначення фінансового норматива бюджетної забезпеченості на наступний рік на базі фактично досягнутого рівня за минулий бюджетний період, що не сприяє якості бюджетного процесу.

4. Часткове вдосконалення “Формули розподілу...” (краще врахування регіональних чинників) можливе шляхом застосування коригуючих коефіцієнтів, як це викладено в Розділі 4. Подальше вдосконалення “Формули...” потребує аналізу регіональних особливостей формування собівартості надання культурних послуг, поєднання нормативного та програмного підходів при визначенні потреб культури в бюджетних коштах. Існуюча статистична база не дозволяє провести цю роботу в повному обсязі.

Карпати, Гуцульщина - Туризм Гуцульщини

Туризм Гуцульщини - Туризм і Культура