На сьогоднішній день основним, фундаментальним складником правової бази для сфери культури і мистецтва вважаються прийняті ще в лютому 1992 року “Основи законодавства України про культуру”. Протягом наступних років було розроблено і прийнято цілу низку законів, що регулюють ті чи інші галузі та сфери культурно-мистецької діяльності (кінематографію, бібліотечну справу, музейну справу, театральну справу, охорону пам’яток, видавничу справу, народні художні промисли, авторське й суміжне право тощо).
Ці закони, одначе, далеко не у всьому узгоджуються з “Основами законодавства про культуру” і навіть один з одним. Водночас досі не прийнято Закону про неприбуткові (некомерційні) організації, не розроблені й відповідно не діють передбачені законами України нормативи бюджетного фінансування закладів культури, не визначені законодавством механізми партнерства виконавчої влади та культурно-мистецької громадськості у формуванні й реалізації культурної політики держави, не відповідає інтересам культурної сфери діюча законодавча база приватизації, обмежує можливості розвитку культури в регіонах чинне бюджетне законодавство, і так далі.
На сьогодні чимало положень діючих "Основ законодавства про культуру" цілком чи частково застаріли й реально не працюють. Зокрема, "Основами" передбачене нереалістичне положення про виділення на культурні потреби 8% національного доходу, але не передбачається реальних механізмів державної підтримки недержавних культурних організацій. Не передбачено також механізмів участі громадськості в опрацюванні й здійсненні культурної політики. Не відповідають реальній економічній і суспільно-політичній ситуації України чимало інших положень та понять – зокрема, щодо статусу професійного творчого працівника, щодо фінансового й матеріального забезпечення закладів культури, щодо правового статусу неприбуткових організацій у культурі; немає чітких правових визначень багатьох важливих для галузі понять.
Отже, потрібно замінити чинні “Основи...” новим законодавчим актом – Законом України «Про культуру», який став би ефективною правовою базою державної підтримки розвитку культури, дієвим регулятором різноманітних форм культурної, мистецької, дозвіллєвої діяльності, загалом - відповідав істотно зміненій суспільній, культурній, економічній ситуації в Україні.
Основною метою законопроекту «Про культуру» є удосконалення діючих механізмів реалізації державної політики та правових відносин у сфері культури, а саме:
Проект Закону України «Про культуру» складається з преамбули, постановляючої частини в 9 розділах, та прикінцевих положень.
У першому розділі сформульовано понятійний апарат правового регулювання сфери культури. Такого розділу немає в чинних “Основах законодавства про культуру”, що дозволяло довільно трактувати окремі їх положення. Зокрема, вперше запропоновано визначення таких важливих понять, як базова мережа закладів культури, вітчизняний культурний продукт, культурна діяльність, культурні блага, культурно-мистецький проект, національний культурний простір України та ін. Нове, адекватне до реалій визначення одержують деякі інші терміни, напр., професійний творчий працівник.
Окрім цього, в першому розділі визначено основні засади та пріоритети державної політики у сфері культури.
У другому розділі визначаються права і обов’язки громадян у сфері культури. Тут зроблено спробу привести правове поле України у відповідність до міжнародного досвіту державної підтримки культури, в якому ключове місце посідає забезпечення державою так званих культурних прав громадян, до яких належать право на свободу творчості, право на вільний доступ до національних та світових культурних надбань, право на вільний розвиток усього різноманіття мов і культур народів та етносів певної країни та ін. Визначено механізми, за допомогою яких держава забезпечуватиме ці права – зокрема, утримуючи базову мережу закладів культури і мистецтва, створюючи умови для вільної мистецької творчості, для вільного культурного обміну зі світом тощо.
Третій розділ “Діяльність у сфері культури” містить положення, в яких визначаються та конкретизуються основні види культурної діяльності, а також способи їх державної підтримки. У цьому розділі, зокрема, коректніше сформульовано умови набуття статусу професійного творчого працівника, а також особливості створення, діяльності, ліквідації закладів культури, особливості трудових відносин у них, а також деякі обмеження на приватизацію в культурній сфері.
Четвертий розділ окреслює зміст і засади функціонування базової мережі закладів культури (визначаються рівні базової мережі закладів культури, способи її формування, а також - підтримки діяльності неприбуткових закладів культури).
П’ятий розділ визначає джерела і основні механізми фінансування сфери культури та забезпечення її господарської діяльності, в основі яких покладено принцип багатоканального фінансування культурної сфери (з бюджетів різних рівнів, власних зароблених коштів, благодійних та меценатських пожертв тощо).
Шостий розділ присвячений соціальному захисту працівників культури і регулює питання особливостей оплати праці та пенсійного забезпечення в галузі. Зокрема, нереалістичне й організаційно нездійсненне положення про рівень зарплати в галузі на рівні не нижче середнього в народному господарства – замінене на конкретні механізми формування належної оплати праці працівників галузі, їх пенсійного забезпечення.
Сьомий розділ регулює участь громадськості у формуванні й реалізації політики у сфері культури, співробітництво держави з культурницькими громадськими організаціями.
Восьмий розділ окреслює загальні засади й форми міжнародного культурного співробітництва, а також підтримки розвитку культури зарубіжного українства.
Дев’ятий розділ визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері культури.
Прикінцевими положеннями визначаються питання меж чинності інших законодавчих актів після прийняття даного закону, формулюються доручення Кабінету Міністрів України щодо приведення законів, інших нормативно-правових актів у відповідність з нормами цього Закону.
При доопрацюванні проекту Закону України «Про культуру» (Додаток А.1) в 2009 році та в попередні роки були враховані більшість зауважень та пропозицій підрозділів МКТ, творчих спілок, працівників культури, професійних творчих працівників.
Зокрема, у зв`язку з тим, що неповна зайнятість є задавненою проблемою галузі культури (особливо – в сільській місцевості), а також – виходячи з того, що особливості оплати праці та стимулювання працівника культури не закріплені в жодному з чинних законів, при доопрацюванні законопроекту, на численні прохання працівників культури: в розділі 2 статті 31 передбачено, що:
«2. Працівникам у сфері культури, які працюють у державних і комунальних закладах культури за переліком посад, визначеним Кабінетом Міністрів України, держава забезпечує:
роботу на повну тарифну ставку; […]
щомісячну виплату доплат за вислугу років залежно від стажу роботи в державних і комунальних закладах культури у таких розмірах: понад 3 роки — 10 відсотків, понад 10 — 20, понад 20 років — 30 відсотків посадового окладу (ставки заробітної плати);
виплату матеріальної допомоги на оздоровлення та матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань відповідно до законодавства;
щомісячну виплату до посадових окладів (ставок заробітної плати) надбавок за почесне звання та доплат за науковий ступінь відповідно до законодавства».
З урахуванням побажань творчих спілок, професійних творчих працівників пунктом 2 статті 32 законопроекту передбачено, що:
«2. У разі виходу на пенсію з посади професійного творчого працівника йому виплачується грошова допомога у розмірі до шести місячних посадових окладів (ставок) за наявності відповідних коштів та за наявності у працівника стажу роботи на посадах професійних творчих працівників, що становить:
для чоловіків — не менше 12,5 року;
для жінок — не менше 10 років».
При доопрацюванні та погодженні законопроекту було враховано більшість зауважень Міністерства економіки та Міністерства фінансів України, інших міністерств і відомств, регіональних органів виконавчої влади.
Деякі з зауважень не було враховано, або було враховано лише частково з міркувань, викладених у Протоколі узгодження позицій щодо проекту Закону України про культуру.
Серед неврегульованих розбіжностей найважливішими є такі:
До статті 15 законопроекту:
Зауваження:
Статтею 15 законопроекту передбачається, що поряд з іншими заходами підтримки вітчизняних виробників у сфері культури буде запроваджено пільгове оподаткування вітчизняного культурного продукту і послуг, що виробляються і надаються в процесі культурної діяльності.
Вважаємо, що зазначена норма приведе до створення більш вигідних умов оподаткування зазначених суб’єктів поряд із суб’єктами господарювання інших сфер економічної діяльності, що суперечить статті 3 Закону України „Про систему оподаткування”, якою зазначено, що одним з принципів побудови системи оподаткування є рівність та недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації - забезпечення однакового підходу до суб'єктів господарювання при визначенні обов'язків щодо сплати податків і зборів (обов'язкових платежів).
Вважаємо за доцільне замість абзацу 3 пункту 1 статті 15 законопроекту запровадити положення, згідно з яким стимулювання суб’єктів господарювання у сфері культури впроваджуватиметься в межах чинного законодавства з питань оподаткування.
Мотиви відхилення зауваження:
Думка, що пільгове оподаткування вітчизняного культурного продукту призведе до створення вигідніших умов оподаткування суб`єктів господарювання, пов`язаних з його виробництвом, порівняно із суб`єктами господарювання інших сфер економічної діяльності, не враховує реальних обставин сучасної української економіки та ринку культурних товарів і послуг. Адже виробники культурного продукту конкурують між собою, а не з суб’єктами господарювання інших галузей. Тому пільги для виробників культурного продукту жодним чином не ускладнять діяльність суб’єктів господарювання інших галузей.
Водночас вітчизняним виробникам культурного продукту доводиться конкурувати на вітчизняному ринку з закордонними виробниками культурного продукту (книжки, кіно, музика тощо), які в своїх країнах мають значні податкові пільги (наприклад – у Росії). Тому, за відсутності податкових пільг, вітчизняні виробники культурного продукту є дискримінованими порівняно з їхніми закордонними конкурентами, які ці пільги мають. Не можна погодитись із зауваженням Мінекономіки щодо абзацу третього пункту 1 статті 15 законопроекту.
Зауваження:
Частиною другою статті 31 пропонується встановити, що працівникам культури, які працюють у державних і комунальних закладах культури держава забезпечує роботу на повну тарифну ставку.
Законом України "Про оплату праці" визначені економічні, правові та організаційні засади оплати праці працівників, які перебувають у трудових відносинах, на підставі трудового договору з підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та господарювання, зокрема, в ньому передбачено як державне так і колективно-договірне регулювання оплати праці.
Відповідно до статті 15 Закону України "Про оплату праці", форми і системи оплати праці, норми праці, розцінки, тарифні сітки, схеми посадових окладів, умови запровадження та розміри надбавок, доплат, премій, винагород та інших заохочувальних, компенсаційних і гарантійних виплат встановлюються підприємствами у колективному договорі з дотриманням норм і гарантій, передбачених законодавством, генеральною та галузевими (регіональними) угодами.
Враховуючи зазначене, вважаємо, що визначати у окремому законодавчому акті умови праці цієї категорії працівників є недоцільним.
Мотиви відхилення зауваження:
Статтею 7 Закону України «Про оплату праці» до законодавства про оплату праці віднесено, окрім Конституції і зазначеного закону, також інші акти законодавства України. Останнім часом гострою проблемою є те, що понад 20 тис. працівників закладів культури змушені працювати на неповні ставки, тому гарантію роботи на повну ставку доцільно закріпити законодавчо. В Законі України «Про культуру» доцільно закріпити умови оплати і стимулювання праці, що застосовуються у культурно-мистецькій сфері і які не знайшли відображення в інших законах України.
До статті 15 законопроекту:
Зауваження:
Частиною першою статті 15 проекту пропонується надавати підтримку вітчизняним виробникам у сфері культури шляхом пільгового оподаткування вітчизняного культурного продукту і послуг, що виробляються і надаються в процесі культурної діяльності, згідно із законодавством, та регулювання митних тарифів на ввезення іноземних культурних цінностей.
Проте згідно з пунктом 2 статті 30 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами, ратифікованої шляхом прийняття Верховною Радою України Закону України від 10 листопада 1994 року за № 237, Україна згідно із своїм законодавством та правилами надає Співтовариству стосовно заснування його компаній на її території режим, що є не менш сприятливим, ніж той, що надається її власним компаніям або компаніям будь-якої третьої країни, залежно від того, який з них є кращим.
Україна згідно із своїм законодавством та правилами надає дочірнім компаніям і філіалам компаній Співтовариства, заснованим на її території, режим стосовно їх діяльності, що є не менш сприятливим, ніж той, що надається відповідно її власним компаніям чи філіалам або компаніям чи філіалам будь-якої третьої країни, залежно від того, який з них є кращим.
Також згідно з параграфами 1 та 4 статті ІІІ Генеральної Угоди з тарифів і торгівлі, яка є одним з додатків до Угоди про Світову організацію торгівлі, до якої Україна приєдналась згідно з протоколом про вступ України до Світової організації торгівлі від 5 лютого 2008 року, який ратифікований Законом України від 10 квітня 2008 року № 250, сторони визнають, що внутрішні податки й інші внутрішні збори та закони, правила та вимоги, що стосуються внутрішнього продажу, не повинні застосовуватись до імпортованих та вітчизняних товарів таким чином, щоб створювати захист для вітчизняного виробника.
Товарам, що походять з території будь-якої сторони, імпортованим на територію будь-якої іншої сторони, повинен надаватись режим не менш сприятливий, ніж режим, який надається аналогічним товарам національного походження.
У зв`язку з цим слово «вітчизняний» у відповідних відмінках зі статті 15 проекту слід вилучити.
Мотиви відхилення зауваження:
Параграфи 1 та 4 статті ІІІ Генеральної угоди з тарифів і торгівлі стосуються товарів, а не послуг. Зокрема, згадані положення угоди ГАТТ не стосуються культурних послуг.
Правила СОТ, що стосуються послуг, визначаються іншою угодою - General Agreement on Tariffs in Services (GATS).
Угода GATS (1995), а саме – стаття IV ‘Special Provisions relating to Cinematographic Films’, зокрема, передбачає:
“Якщо якась із сторін-учасниць встановлює або зберігає внутрідержавні кількісні обмеження на демонстрацію кінофільмів, то такі обмеження мають набувати форми екранних квот і відповідати наступним вимогам:
а) екранні квоти можуть вимагати демонстрування фільмів вітчизняного виробництва протягом визначеної мінімальної частки загального екранного часу, що обліковується за період не менше року, у загальному екранному часі комерційного демонстрування фільмів будь-якого виробництва, на основі обрахування екранного часу на один кінотеатр за рік;
б) за винятком екранного часу, відведеного для демонстрування вітчизняних фільмів у рамках екранної квоти, екранний час не повинен адміністративно чи примусово перерозподілятися між джерелами демонстрування фільмів»
Слід також зауважити, що захист вітчизняного культурного виробника здійснюється Європейським Союзом. Директива ЄС “Телебачення без кордонів”, передбачає, що не менше 50% телеефірного часу (за винятком новин, спорту, реклами та телеігор) має займати європейська продукція, в тому числі не менше 10% - продукція незалежних студій.
Отже, підтримка вітчизняного культурного виробника не суперечить Генеральній угоді з тарифів і торгівлі та широко застосовується країнами-членами Європейського Союзу та СОТ.
Зауваження:
Відповідно до статті 8 Закону України «Про оплату праці» та статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» умови оплати праці працівників установ закладів і організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, із закону слід виключити норми щодо складових заробітної плати працівників культури та їх розмірів:
Абзац другий частини першої статті 31 щодо включення до заробітної плати працівника культури посадового окладу (ставки заробітної плати), надбавки за почесне звання, доплати за науковий ступінь, вислугу років залежно від стажу роботи в державних і комунальних закладах культури, інших надбавок та доплат, премій, винагород за творчу діяльність, передбачених законодавством.
Абзаци 7-10 частини другої вказаної статті щодо установлення розміру посадових окладів (ставок заробітної плати), щомісячної виплати доплат за вислугу років залежно від стажу роботи в державних і комунальних закладах культури, виплати матеріальної допомоги на оздоровлення та матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань, щомісячної виплати до посадових окладів (ставок заробітної плати) надбавок за почесне звання та доплат за науковий ступінь відповідно до законодавства.
Мотиви відхилення зауваження:
В абзаці 3 частини 1 проекту Закону України «Про культуру» зазначено, що умови оплати праці працівника культури державних і комунальних закладів культури визначаються Кабінетом Міністрів України», що відповідає положенням статті 8 Закону України «Про працю» та статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» про які йдеться в листі Міністерства фінансів України.
Статтею 7 Закону України «Про оплату праці» до законодавства про оплату праці віднесено, окрім Конституції України і зазначеного Закону, також інші акти законодавства України. В Законі України «Про культуру» доцільно закріпити умови та особливості оплати і стимулювання праці, що застосовуються або мають застосовуватись у культурно-мистецькій сфері але не знайшли відображення ні в Законі України «Про оплату праці» ні в інших законодавчих актах України. Саме про такі умови та особливості оплати праці в галузі йдеться в абзаці 2 частини 1 та в абзацах 7-10 частини 2 статті 31 проекту Закону України «Про культуру». Отже, зазначені абзаци вилучати недоцільно.
Щодо актів Кабінету Міністрів України з оплати праці, то вони базуються на чинному законодавстві.
До статті 31:
Зауваження:
Щодо надання пільг працівникам культури, які працюють і проживають в сільській місцевості, та пенсіонерам в їх числі, зазначимо наступне. Розділом ІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законів України» внесено зміни до законів України, що передбачають надання пільг, компенсацій та гарантій окремим категоріям громадян.
З огляду на викладене, пропонуємо частину четверту статті 31 викласти в наступній редакції:
«Працівники культури, які працюють у сільській місцевості, селищах міського типу, безплатно користуються житлом, опаленням і освітленням відповідно до законодавства.
Пільги на безоплатне користування житлом з опаленням та освітленням, надаються працівникам за умови, якщо розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з середньомісячним сукупним доходом працівника за попередні шість місяців не перевищує величину доходу який дає право на податкову соціальну пільгу, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».
Мотиви відхилення зауваження:
Згідно з абзацом 5 статті 29 чинних «Основ законодавства України про культуру»: Працівники культури, які працюють у сільській місцевості, селищах міського типу, безоплатно користуються житлом, опаленням і освітленням, відповідно до законодавства». Якщо, згідно з пропозицією Мінфіну, в Законі України «Про культуру» буде зазначено, що пільги з оплати житла та комунальних послуг надаються не всім працівникам культури, які працюють в сільській місцевості, а лише тим, хто має право на податкову соціальну пільгу, то це суперечитиме частині 3 статті 22 Конституції України, згідно з якою:
«При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».
Щодо положень, передбачених Законом України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», що стосуються пільг, про які йдеться в листі Мінфіну, то термін дії цих положень закінчується 31 грудня 2008 року. Водночас, статті 31 та 32 Закону України «Про культуру», до яких надані зауваження, наберуть чинності не раніше 1 січня 2010 року.
Отже, формулювання частини 4 статті 31 проекту Закону України «Про культуру» доцільно залишити у незмінному вигляді.
До статті 32:Зауваження:
Частиною другою статті 32 визначено, що у разі виходу на пенсію з посади професійного творчого працівника йому виплачується грошова допомога у розмірі до шести місячних посадових окладів (ставок) за наявності відповідних коштів та за наявності у працівника стажу роботи на посадах професійних творчих працівників, що становить: для чоловіків – не менше 12,5 років; для жінок - не менше 10 років.
Внесення запропонованих змін потребує додаткових видатків з державного бюджету. При цьому розрахунок потреби в додаткових коштах розробником проекту не подано.
Крім того, зазначені зміни передбачають запровадження особливого порядку призначення та перерахунку пенсій для окремих категорій громадян, що призведе до виникнення необхідності перегляду пенсійного забезпечення працівників інших галузей.
Мотиви відхилення зауваження:
В частині 2 статті 32 проекту Закону України «Про культуру» йдеться не про особливий порядок призначення пенсій, а лише про допомогу у зв`язку з виходом на пенсію. До того ж, стаття законопроекту не зобов`язує а лише дозволяє виплачувати допомогу «за наявності відповідних коштів».
Водночас, є прецеденти і встановлення особливого порядку призначення пенсій окремими законами. Наприклад, статтею 24 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» встановлений особливий порядок пенсійного забезпечення наукових працівників.
Отже, вилучення частини 2 статті 32 проекту Закону «Про культуру» є недоцільним.
Доопрацьований проект Закону України «Про культуру», проект Протоколу узгодження позицій центральних органів виконавчої влади та Порівняльна таблиця до Прикінцевих положень згаданого законопроекту, підготовлені УЦКД, надіслані МКТ до Кабінету Міністрів України (лист МКТ від 31.03.2009 р. № 522/12/10-09) для розгляду. Науковці УЦКД спільно з працівниками МКТ та апарату Кабінету Міністрів України взяли участь у підготовці проекту Закону до розгляду на Урядовому комітеті. Законопроект передано до Верховної Ради України, де він зареєстрований під № 5262 від 15.10.2009 р.
Карпати, Гуцульщина - Туризм Гуцульщини| < Попередня |
|---|