1. Підстави для фінансування закладів культури за рахунок видатків державного бюджету та місцевих бюджетів у законах України
Для фінансування державних та комунальних закладів культури (музеї і заповідники, бібліотеки, архіви, клубні заклади) доцільно застосовувати не програмний (передбачений чинним Бюджетним Кодексом України), а нормативний принцип фінансування, передбачений, зокрема, Законом України “Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії”.
Згідно з цим Законом, застосування державних нормативів надання соціальних (зокрема, культурних) послуг є юридичною підставою для збереження та бюджетного фінансування мережі державних і комунальних закладів культури і мистецтв:
“Стаття 13. Державні соціальні нормативи у сфері обслуговування закладами культури
…до державних соціальних нормативів у сфері обслуговування закладами культури включаються:
перелік та обсяг послуг, які надаються населенню закладами, підприємствами, організаціями та установами культури;
показники якості надання населенню послуг закладами, підприємствами, організаціями та установами культури;
нормативи забезпечення населення закладами, підприємствами, організаціями та установами культури”.
Принципи нормативного фінансування соціальної (зокрема, культурної) сфери окреслюються у статті 21 Закону:
“Стаття 21. Нормативи фінансового забезпечення державних соціальних гарантій
З метою забезпечення надання державних соціальних гарантій обраховуються такі види нормативів витрат (фінансування):
нормативи фінансування поточних витрат на одного мешканця, а для окремих видів соціальних послуг - на одну особу, яка підлягає даному виду обслуговування;
нормативи фінансування поточних витрат на утримання мережі закладів охорони здоров`я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлового та побутового обслуговування;
нормативи державних капітальних вкладень на будівництво закладів охорони здоров`я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного ... обслуговування”.
Однак у реальності передбаченими цим Законом нормативами здебільшого не керуються ані при формування мережі закладів культури, ані при їхньому фінансуванні. Розрахунки здійснюються, формально, на підставі “Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами», а фактично (як показує аналіз, поданий нижче) – за принципом “від досягнутого”, з неформальним урахуванням наявних бюджетних ресурсів певних регіонів та місцевостей.
2. Недоліки чинної “Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами”
Визначення обсягів видатків на культуру в місцевих бюджетах відбувається за допомогою “Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами” (затверджена постановою КМ України від 5.09.2001 № 1195 (зі змінами, внесеними згідно з пост. КМУ № 1569 від 22.11.2001; № 1746 від 27.12.2001; № 1382 від 14.09.2002; № 1426 від 09.09.2003; № 1761 від 12.11.2003; № 1203 від 14.09.2004; № 1652 від 13.12.2004; № 1787 від 31.12.2004; № 196 від 23.03.2005; № 911 від 14.09.2005 ).
Згідно з чинною “Формулою розподілу...” (п.36) для культури і мистецтва “фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одного жителя визначається як середній розмір загальних видатків відповідних місцевих бюджетів, затверджених місцевими радами на минулий бюджетний період на одного жителя і коригується на прогнозний обсяг ресурсів бюджету, що спрямовується на зазначену мету (цілі) у плановому бюджетному періоді. При цьому обсяг видатків місцевих бюджетів на культуру і мистецтво не може бути меншим, ніж обсяг у році, що передує плановому, скоригований на індекс споживчих цін в середньому до попереднього року, врахований в Основних прогнозних показниках економічного і соціального розвитку України за даними Мінекономіки”.
Тобто формула передбачає фактично усереднене планування “від досягнутого”, а нормативи фінансування мають установлюватися єдині по всій Україні (за винятком Києва і Севастополя) для бюджетів міст обласного (АР Крим) підпорядкування, яких, наприклад у Донецькій області 28, а в Тернопільській - 1 (обласний центр), для бюджетів районів та обласних бюджетів шляхом коригування в бік збільшення фактично досягнутих рівнів. Порівняння фактичних і планових видатків показує що насправді коригування в бік збільшення видатків на культуру на практиці не відбувається. В реальності планові показники наступного року не пов`язані з фактичними показниками попереднього, як це мало б бути згідно з формулою розподілу.
Тобто про коригування фактичних показників з метою визначення планових (процедура такого коригування не унормована) говорити не доводиться. Тому важко сказати чому, наприклад, на 2002 рік фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одного жителя для бюджетів міст обласного підпорядкування складав 3,06 грн; для бюджетів районів 4,79 грн (у 1,6 рази більше), а для обласних бюджетів 2,60 грн.
Щоправда, нижчі нормативи бюджетних видатків на душу населення для міст обласного підпорядкування порівняно з сільськими районами мають логічне пояснення, адже однаковий або й вищий рівень культурного обслуговування населення, що проживає компактно, порівняно з населенням, “розпорошеним” на великій території, обходиться дешевше.
Отже, особливості розселення і густота населення повинні враховуватись при визначенні нормативів бюджетних видатків і вживання різних нормативів для “сільських” і “міських” бюджетів є виправданим. Але навряд чи ці нормативи можуть бути обгрунтованими, якщо вони не пов`язані (або слабко пов`язані) з досягнутим рівнем фінансування і не базовані на аналізі собівартості надання послуг у сфері культури.
За чинною “Формулою розподілу...” нормативи бюджетних видатків для Києва і Севастополя обраховуються окремо, але, як свідчать результати аналізу, планові нормативи фінансування по цих містах ще менш пов`язані з досягнутим рівнем фінансування, ніж по інших адміністративно-територіальних одиницях України. Так, по Києву реальний рівень фінансування за 2001 рік склав 31,2 грн на душу населення, а на 2002 рік було заплановано 6,6 грн (в 4,7 раза менше); по Севастополю ці показники склали відповідно 18,6 та 6,6 грн. Отже, вимоги чинної “Формули розподілу...” при розрахунках нормативів для міст центрального підпорядкування були порушені найбільшою мірою.
“Формулою розподілу” (пункти 37 і 39) передбачені також “додаткові видатки бюджету адміністративно-територіальної одиниці, до складу якої входять населені пункти, що мають статус гірських”. Причому “ці видатки визначаються за окремим розрахунком”, алгоритм якого у “Формулі розподілу...” відсутній.
В Закарпатській області більшість районів є гірськими (одинадцять з тринадцяти). Однак лише по окремих з них “гірський складник” запланованих Мінфіном на 2002 рік видатків на культуру був значним (по Хустському району - 15 %, по Тячівському - 10% запланованих видатків районних бюджетів).
Додаткові бюджетні видатки на культуру для стагнуючих гірських районів, безперечно, виправдані, адже для використання потенційно великих можливостей для розвитку туризму в цих районах потрібен час і великі інвестиції. Проте, обрахунок цих видатків повинен бути “прозорішим”.
Необхідність удосконалення чинної “Формули розподілу...” визначалася численними скаргами, що регулярно надходять до Міністерства культури і туризму україни від облуправлінь культури про те, що при розрахунку нормативів бюджетних видатків не враховуються особливості регіонів, зокрема - розвиненість мережі закладів культури.
Зокрема, у зверненнях до МКТ України Львівської ОДА, Миколаївської ОДА, Криворізької міськради та ін. йшлося про необхідність окремого врахування при розрахунках обсягів видатків на культуру в бюджетах відповідних рівнів таких складників, як видатки на утримання шкіл естетичного виховання, ремонт, реставрацію і утримання історико-культурних пам’яток тощо.
Тому потрібне відповідне вдосконалення існуючих формул розподілу та апробація пропозицій на реальних статистичних даних і даних Мінфіну, зокрема – адекватніше врахування в цих формулах різного ступені розвиненості мережі закладів культури (зокрема – мережі шкіл естетичного виховання) та їх кадрової наповненості, різної кількості в регіонах нерухомих історичних пам’яток, що потребують значних видатків на ремонт і реставрацію.
3. Обґрунтування використання коригуючи коефіцієнтів при розрахунках розмірів міжбюджетних трансфертів та видатків на культуру в місцевих бюджетах
В умовах, коли для реального аналізу регіональних особливостей формування собівартості культурних послуг недостатньо статистичних даних, єдиним способом вирішення поставленої проблеми є застосування до чинної “Формули розподілу...”, в якій видатки на культуру не диференціювались за видами і напрямами, коригуючих коефіцієнтів, які відображали б відмінності регіонів за забезпеченістю закладами культури по відношенню до кількості населення. Наприклад, з двох регіонів із приблизно однаковою кількістю населення більше бюджетних ресурсів за таким підходом повинен отримати той регіон, у якому мережа закладів культури розгалуженіша (більше працівників культури припадає на 1000 осіб населення).
Використання такого показника, як кількість працівників культури на тисячу жителів, як узагальнюючого показника розгалуженості (розвинутості) мережі закладів, обумовлено неможливістю використовувати абсолютні показники сумарної чисельності закладів культури, адже заклади є різномасштабними та різнофункціональними (напр., обласна бібліотека не порівнянна з сільською, а до кількості клубів додавати кількість музеїв та бібліотек немає сенсу).
Запровадження коригуючих коефіцієнтів грунтується на тому міркуванні, що існуюча мережа закладів культури склалась історично під дією переважно об`єктивних (а не суб`єктивних) чинників: особливостей розселення, кліматичних особливостей, наявності пам`яток культури тощо. При цьому безпосередній вплив частини цих чинників на потребу в закладах культури врахувати неможливо.
Щодо інших чинників, то їх можна врахувати при диференційованому підході до витрат на потреби культури. Так, якби при формування місцевих бюджетів окремо обраховувались витрати на реставраційні роботи, підтримку пам`яток культури, музеїв, заповідників, то можна було б оперувати статистичними даними про реальне фінансування цих об`єктів і закладів у регіональному розрізі. Слід відзначити, що саме за цими напрямками відмінності між регіонами у структурі культурної галузі та її потребах - величезні. Зокрема, на 1 січня 2005 року у Львівській області було 3431 пам`ятка архітектури та містобудування (у тому числі 794 пам`ятки - національного значення), а в місті Києві - відповідно 719 і 390. Тобто, у Львівській області зосереджено 22% пам`яток національного значення, в Києві – 11%, а в Донецькій області - всього 13 пам`яток національного значення, тобто 0.4%) . Отже, й потреби цих регіонів у фінансуванні на утримання пам’яток – дуже відмінні.
Конкретні пропозиції щодо вдосконалення “Формули розподілу...” шляхом застосування коригуючих коефіцієнтів викладені в наступному розділі.
4. Обґрунтування окремого розрахунку видатків на утримання шкіл естетичного виховання, ремонт, реставрацію і утримання історико-культурних пам’яток при розрахунках розмірів міжбюджетних трансфертів та видатків на культуру в місцевих бюджетах
У загальних обсягах фінансових потреб галузі культури в регіонах, а отже й в розраховуваних обсягах видатків місцевих бюджетів на культуру і мистецтво є два важливих складники, значення яких мають суттєві регіональні відмінності:
- видатки на утримання шкіл естетичного виховання (позашкільних закладів мистецької освіти);
- видатки на ремонт, реставрацію і утримання історико-культурних пам`яток (архітектурних, археологічних), зокрема – найбільш важливих, як-от пам’ятки національного значення.
Ці видатки залежать від конкретної кількості відповідно шкіл естетичного виховання та пам’яток у відповідному регіоні, і тому, на погляд багатьох працівників культури в регіонах, мають не включатися до загального нормативу фінансування на душу населення, а обраховуватися окремо, як складник загальної суми видатків.
Потреби у видатках на утримання шкіл естетичного виховання недостатньою мірою враховуються чинною “Формулою розподілу…”, яка базується на нормативі бюджетної забезпеченості на одного жителя та кількості наявного населення, оскільки демографічна ситуація в регіонах Україні суттєво різниться і, відповідно, різною є частка дітей шкільного віку в загальній кількості населення адміністративно-територіальних одиниць.
Наприклад, Закарпатська і Чернігівська області приблизно однакові за кількістю населення – приблизно по 1,2 млн. жителів. Але в Закарпатській області порівняно благополучна демографічна ситуація, а в Чернігівській області – чи не найгірша в країні. Відповідно, в першій з них більше дітей шкільного віку і більші потреби у видках на утримання шкіл естетичного виховання. Отже, зазначений складник потеб у бюджетних видатках на культуру та мистецтво потребує окремого розрахунку.
Якщо потреби у бюджетних видатках на утримання шкіл естетичного виховання не достатньою мірою пов`язані з кількістю населення адміністративно-територіальних одиниць, то потреби у видатках на ремонт, реставрацію і утримання історико-культурних пам`ятокзовсім не пов`язані з кількістю населення.
Наприклад, Львівська і Луганська області майже однакові за кількістю населення – відповідно 2,6 та 2,5 млн. жителів. Водночас, у Львівській області – 794 пам`ятки архітектури та містобудування національного значення, а в Луганській – 25 (майже в 32 рази менше). Відповідно, величезна різниця між цими регіонами (і рядом інших областей) у потребах бюджетних видатків, пов`язаних з охороною культурної спадщини, зовсім не враховується чинною формулою розподілу.
Отже, потреби у бюджетних видатках на ремонт, реставрацію і утримання історико-культурних пам`яток потребують окремого розрахунку. При цьому, в процесі розрахунку слід враховувати лише ті пам`ятки, які не належать національним музеям і заповідникам (оскільки останні фінансуються з держбюджету, а не з місцевих бюджетів).
5. Пропоновані зміни до п.п. 36-39 “Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів... між державним бюджетом та місцевими бюджетами”
Необхідно доповнити чинну методику розрахунків шляхом застосування коригуючих коефіцієнтів, що відображають відмінності між регіонами (адміністративно-територіальними одиницями) в забезпеченості працівниками культури.
Показник забезпеченості регіону працівниками культури узагальнено відображає забезпеченість адміністративно-територіальних одиниць мережею закладів культури.
Оскільки мережа закладів культури склалась історично, під дією сукупності соціальних, демографічних та інших чинників, вона опосередковано відображає ці чинники. Йдеться про співвідношення міського і сільського населення в регіонах, концентрацію населення, систему розселення тощо.
Безпосереднє використання такого показника, як забезпеченість мережею закладів культури (тобто кількість закладів, абсолютна чи питома) не є адекватним способом урахування розвиненості галузі, позаяк заклади культури дуже різні за розмірами, впливом, обсягами роботи тощо. Натомість чисельність працівників культури точніше відображає цю обставину.
При цьому мала кількість відвідувань закладів (наприклад, бібліотек) може свідчити не про низький попит на даний вид культурних послуг, а про низьку якість обслуговування (відсутність нових книг та періодичних видань, незручний час роботи закладів тощо).
Іншими словами, пропонується врахувати через зазначений показник також важливий соціально-економічний чинник культурної галузі, згідно з пунктом 2 статті 95 Бюджетного кодексу України.
Оскільки за чинною “Формулою...” фінансування міст Києва та Севастополя обраховується окремо, з урахуванням досягнутого рівня бюджетного фінансування саме в цих містах, то застосування коригуючих коефіцієнтів у даному випадку недоцільне.
Нижче подаються уточнені за допомогою коригуючих коефіцієнтів формули розрахунків видатків на культуру й мистецтво. При цьому пропоновані доповнення до чинної методики позначені жирним шрифтом.
Пункт 36. “Формули...” пропонується викласти в наступній редакції:
“Розрахунковий показник обсягу видатків на культуру і мистецтво (Vki) визначається виходячи з чисельності наявного населення адміністративно-територіальної одиниці, фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя, коригуючих коефіцієнтів, які відображають відмінності адміністративно-територіальних одиниць шодо забезпеченості працівниками культури (мережею закладів культури і мистецтва), а також фінансових нормативів бюджетного забезпечення видатків на утримання, ремонт і реставрацію пам’яток (архітектури і монументального мистецтва та археологічних) національного значення, та фінансових нормативів бюджетного забезпечення видатків на утримання шкіл естетичного виховання.
Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одного жителя визначається як середній розмір загальних видатків відповідних місцевих бюджетів, затверджених місцевими радами на минулий бюджетний період на одного жителя, і коригується на прогнозний обсяг ресурсів бюджету, що спрямовуються на зазначену мету (цілі) у плановому бюджетному періоді. При цьому обсяг видатків місцевих бюджетів на культуру і мистецтво не може бути меншим, ніж обсяг у році, що передує плановому, скоригований на індекс споживчих цін в середньому до попереднього року, врахований в основних прогнозних показниках економічного і соціального розвитку України за даними Мінекономіки.
Фінансові нормативи бюджетного забезпечення видатків на утримання, ремонт і реставрацію пам’яток (архітектури і монументального мистецтва та археологічних) на одну пам’ятку національного значення відповідного типу визначаються Державною службою охорони культурної спадщини як відношення загальних видатків на утримання, ремонт і реставрацію пам’яток національного значення відповідного типу (архітектури і монументального мистецтва або археологічних) до загальної кількості пам’яток відповідного типу, включених до Переліку пам’яток національного значення.
Фінансовий норматив бюджетного забезпечення шкіл естетичного виховання в розрахунку на одну дитину шкільного віку визначається як відношення загальних витрат на утримання шкіл естетичного виховання до загальної кількості дітей шкільного віку в України.
Коригуючий коефіцієнт забезпеченості працівниками культури визначається як співвідношення показника забезпеченості працівниками культури в розрахунку на 1000 жителів даної адміністративно-територіальної одиниці до показника забезпеченості праціниками культури в розрахунку на 1000 жителів по Україні в цілому (за винятком міст Києва та Севастополя).”
Пункт 37. “Формули...” пропонується викласти в наступній редакції:
“37. Для бюджету Автономної Республіки Крим та обласного бюджету розрахунковий обсяг видатків на культуру і мистецтво визначається за формулою:
Vki = Hkob x Ni x Ki(kоb) + Vkgi + Vhtgi, де Hkob - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості видатків на культуру і мистецтво бюджету Автономної Республіки Крим та обласного бюджету у розрахунку на одного жителя;Ni - чисельність наявного населення і-тої адміністративно-територіальної одиниці станом на 1 січня року, що передує плановому бюджетному року, тис. осіб;
Zu - забезпеченість працівниками культури по Україні в цілому (за винятком міст Києва та Севастополя) в розрахунку на 1000 жителів:
Zu = (Pu - Pkyiv - Psev) / (Nu - N kyiv - N sev), де Pu - Pkyiv - Psev - кількість працівників культури в Україні за винятком міст Києва та Севастополя станом на 1 січня року, що передує плановому бюджетному року, осіб;Nu - Nkyiv - N sev - чисельність наявного населення в Україні за винятком міст Києва та Севастополя за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року станом на 5 грудня 2001 року, тис. осіб.
Vhtgi - обсяг додаткових видатків бюджету адміністративно-територіальної одиниці, на території якої розташовані пам’ятки національного значення, які не належать національним музеям чи заповідникам, на утримання, ремонт і реставрацію цих пам’яток, де -
Vhtgi = Harcl * Niarcl + Harct * Niarct;
Нarcl – фінансовий норматив бюджетного забезпечення видатків на утримання пам’ятки археології національного значення;
Harct - фінансовий норматив бюджетного забезпечення видатків на утримання, ремонт і реставрацію пам’ятки архітектури чи монументального мистецтва національного значення;
Niarcl – чисельність археологічних пам’яток національного значення в адміністративно-територіальній одиниці, які не входять до складу Національних музеїв чи заповідників;
Niarct – чисельність пам’яток архітектури та монументального мистецтва національного значення в адміністративно-територіальній одиниці, які не входять до складу Національних музеїв чи заповідників.
Пункт 38. “Формули...” пропонується викласти в наступній редакції:
“38. Для бюджетів мм.Києва і Севастополя розрахунковий обсяг видатків на культуру і мистецтво визначається за формулою:
де Hk(kyiv/sev) - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості видатків на культуру і мистецтво відповідно для мм. Києва і Севастоподя у розрахунку на одного жителя;
N(kyiv/sev) - чисельність наявного населення відповідно Києва і Севастополя за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року станом на 5 грудня 2002 року.
Vhtg (kyiv/sev) - обсяг додаткових видатків бюджету відповідно Києва чи Севастополя, на утримання, ремонт і реставрацію пам’яток національного значення на їх території, що не належать національним музеям чи заповідникам (спосіб розрахунку цього показника описаний вище).
Пункт 39 “Формули...” пропонується викласти в наступній редакції:
“39. Для бюджету міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, бюджету району розрахунковий показних обсягу видатків на культуру і мистецтво визначається за такою формулою:
Vki = Hkm(r) x Ni x Ki(kmr) + Vkgi + Vsmi;де Hkm (r ) - фінансовий норматив бюджетної забезпеченості видатків на культуру і мистецтво відповідно міста республіканського Автономної Республіки Крим чи обласного значення або району у розрахунку на одного жителя;
Ki(м-р) - коригуючий коефіцієнт, що відображає відмінності адміністративно-територіальної одиниці щодо забезпеченості працівниками культури :
Ki(kmr) = Zi (kmr) / Zu (kmr),
де Zi(kmr) - забезпеченість працівниками культури і-того міста республіканського АР Крим (обласного) підпорядкування або району в розрахунку на 1000 жителів;
Zu(kmr) - забезпеченість працівниками культури міст республіканського АР Крим (обласного) підпорядкування в середньому по Україні або, відповідно, забезпеченість працівниками культури районів в середньому по Україні.
V(kgi) - обсяг додаткових видатків бюджету адміністративно-територіальної одиниці, до складу якої входять населені пункти, які мають статус гірських. Ці видатки визначаються за окремим розрахунком.
Vsmi – обсяг додаткових видатків бюджету адміністративно-територіальної одиниці на утримання шкіл естетичного виховання, що розташовані на її території;
Vsmi = Нsm * Ui * ( Usm / Uo); де -
Нsm – фінансовий норматив бюджетного забезпечення шкіл естетичного виховання в розрахунку на одну дитину шкільного віку;
Ui – чисельність дітей шкільного віку в і-й адміністративно-територіальної одиниці;
Usm – статистична чисельність учнів шкіл естетичного виховання в Україні;
Uo - чисельність дітей шкільного віку в Україні.
Подальше вдосконалення “Формули...” потребує аналізу регіональних особливостей формування собівартості надання культурних послуг, поєднання нормативного та програмного підходів при визначенні потреб культури в бюджетних коштах.
Розробники: к.е.н. В.В.Солодовник, к.т.н. О.Гриценко.
| < Попередня | Наступна > |
|---|